新型城鎮化過程中的金融風險探究：從地方政府角度出發

卜 蕾

（南京師范大學強化培養學院，江蘇 南京 210046）

中國官方高層智囊機構國務院發展研究中心為十八屆三中全會提交的“383”改革方案提出：以降低金融行業準入門檻、推進利率匯率市場化為重點，推動金融體系改革。其中特別強調應當抓住全球經濟再平衡的有利時機，建立一個市場導向、高效而富有彈性的金融體系，支持轉型升級和城鎮化進程，化解潛在金融風險。這里的“潛在風險”蘊藏于推進新型城鎮化建設的巨大資金需求與現行融資方式的種種矛盾之中，而作為市場的調節者與建設的領導者，政府在矛盾中與各方形成錯綜復雜的關系。因此，研究政府在城鎮化融資和風險防范中扮演的角色與承擔的責任具有十分重要的現實與歷史意義。

一、新型城鎮化融資背景

（一）資金需求規模龐大

我國現階段的城鎮化主要分為兩個方面：一是農民工進城市民化。《中國城市發展報告2010》提出：中國未來需要實現每年2000萬人口進城，通過每人投入10萬元，來解決半城市化人口的問題，總體需要資金為每年2萬億元。二是鄉鎮居民就地市民化。由于城市容量的約束性，在甚至已經出現“逆城市化”的背景之下，實現鄉鎮居民就地非農化具有創新性和可行性，符合以人為核心的新型城鎮化要求。就地市民化即是進一步完善鄉鎮規劃、基礎設施建設、教育、醫療、社會保障等市民化基本要素，其龐大的資金投入需要由中央政府、地方政府和市場來共同承擔。

（二）融資質量要求提升

新型城鎮化中的金融區別于人們傳統觀念中的“農村金融”。自1978年我國開始經濟體制改革，農村金融改革從未停止。但出于緩解城鄉經濟矛盾的目的，農村金融大多著眼于農村金融機構的視角，對其認識也始終局限在城鄉“二元”金融背景之下，這就使得人們對農村金融的利用框定在以“農業”為對象，以“信貸”為特征的機構范式中。而新型城鎮化體現了人們需求提升的一個動態過程，鄉鎮基礎建設、工業建設以及人的發展需求都迫切地需要農村金融提供更加多元化、高質量的金融服務。

（三）融資環境危機四伏

2008年金融危機以來，我國政府加大公共投資力度和“適度寬松”的貨幣政策的實施，使得地方政府融資平臺急速擴張，銀行信貸、地方債券等負債規模加劇增長，潛在財政金融風險不可小覷。

二、城鎮化潛在金融風險點

因為大部分城鎮基礎設施項目的建設具有資金投資規模大、投資回報率低、投資回收期長等特點，個體組織、部門投資城鎮化基礎設施難度較大。因此，長期以來，政府部門特別是地方政府成為投資城鎮基礎設施的主體。但是，實踐證明，地方政府在與多方角逐與博弈下的現行融資方式存在諸多問題。

（一）與地方政府融資平臺的互賴

地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合型投資公司，如建設投資公司以及行業性投資公司，如交通投資公司等。目前，全國各省、市、縣基本都建立了各自的融資平臺，地方政府以這些融資平臺為籌措銀行貸款的重要載體。但是，融資平臺公司在為地方經濟注入活力，解決地方政府資金困擾的同時，也給政府積累了巨大地方債務。地方政府融資平臺一般采取土地質押或政府變相擔保的方式進行融資增信，與地方財政有連帶關系，成為政府的或有債務。截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額38475.81億元，比2010年增長了12.94%。從債務舉借主體看，2012年底債務余額中，融資平臺公司、地方政府部門和機構舉借的分別占45.67%、25.37%，融資平臺公司比2010年增加了22.50%。由于地方政府融資平臺所投資的項目大多是公益性和準公益性項目，項目投資回報率低，項目現金流不足以還本付息。

更值得關注的是，政府作為市場經濟最有力的監督者，本是市場經濟秩序的守護者，而政府對融資平臺公司的依賴，使得政府無法成為合乎市場經濟規律的真正管理者；同時，平臺公司依靠政府掌握的信息、資源及權力運作，必然導致大量違規行為的出現，極大地影響了政府的公信力和正常的金融秩序。長此以往，尤其是在經濟下行的時期，必然會累積巨大的風險。

（二）與地方商業銀行的牽絆

隨著城鎮化過程中地方經濟發展和財稅體制改革深化，地方政府投資建設資金大大增加。面對國有銀行嚴苛的審查和監管，為了防止資金鏈斷裂，地方政府只得另謀出路，尋求與地方商業銀行的合作。地方商業銀行雖然存在規模小、資本金不足、技術手段落后等天然缺陷，但憑借其靈活的經營機制和依靠政府的干預，已逐漸成為主要的地方性金融力量。

在近年來的經濟發展軌跡中，政府與地方商業銀行形成了相互依靠，相互牽制的錯綜關系。首先，政府因對地方商業銀行的控股和其負責人任命上的影響，自然也會對其特殊“關照”。政府會將大量閑置資金和項目安排給地方商業銀行，但同時，地方商業銀行要根據其偏好配置金融資源，從而導致地方商業銀行產生大量不良資產，使得原本實力不就強、在股份制銀行和國有銀行夾縫中艱難生存的地方商業銀行雪上加霜。其次，由于政府夾在其中，金融監管工作難以真正到位。各地方性商業銀行占的金融市場份額不大，金融監管疏漏在所難免，這就給了地方商業銀行“打擦邊球”的鉆空機會。

（三）與中央財政的博弈

由于中國的國情所致，中央政府一方面牢牢掌控財政收入，另一方面又不斷下指標讓各級、各地政府“配套”。在步步緊逼之下，地方政府為了增加GDP，抓住城市建設和發展的機會，只能大量增加平臺公司債務，或者不惜弄虛作假，虛報配套資金，爭取項目，用各項建設凸顯政績，以求獲得中央政府更大的支持。這種情況下，中央政府為了規范地方債，控制地方債風險，于是采取了中央代發地方債的措施。例如，為更好對中央投資項目進行配套，財政部在2009年和2010年分別代理地方政府發行了2000億元的地方債。2012年中央代發地方債額度再次增加至2500億元。從政策設計上看，中央代發地方債充分考慮了地方政府的債務風險。但也要看到，中央代發地方債更多的是一項過渡性的救市舉措。以中央擔保和審批為基礎的地方債在減少風險的同時，也可能衍生出資金挪用、地方政府過度舉債相等關風險和問題。

（四）自身缺陷

地方政府是城鎮化的主要執行者和管理者，其現行融資方式的不足很大程度上在于政府自身運作不夠規范、風險比較集中、缺乏有效監督等諸多問題。

一是“土地財政”催生投機行為，衍生經濟泡沫。由于土地財政的存在，在“效益最大化”的利益機制驅動下，不少企業紛紛投資房地產行業，使得地方政府急功近利，形成“透支”地方生態環境和長遠利益的短期行為。同時僅靠土地財政的拉動，過高的房價推高了城鎮化的成本，透支了城市發展的未來，削弱了城市的競爭力和可持續發展能力。

二是地方政府投融資行為缺乏有效的管理和監督。從管理來看，無論是機構設置、客戶審查還是違規查處都明顯地表現出專業人才缺乏、規范性不夠、業務水準不高的問題。在監管方面，政府通過地方平臺的融資行為缺乏各方特別是公眾的有效參與，地方人大普遍沒有發揮有效的監督和制約作用，在地方政府普遍存在的投資沖動下，產生投資決策科學性不足，投資行為缺乏約束，投資質量和投資效益不高等一系列弊端。

三是配套資金不到位，地方債務缺乏約束。目前配套資金執行結果的總體情況是：省級超額，市欠縣，縣債嚴重。在現行以經濟發展指標為核心的政府績效評價和干部政績考核體系下，地方政府為了GDP增速指標推行“政績工程”，加之不完善的“配套”體制，政府主要考慮如何“圈錢”而較少考慮未來如何“還錢”，沒有建立有效的償還機制和決策責任機制，不利于強化地方政府的債務約束。

三、建議及展望

（一）促進“事權”和“財權”的配套改革

地方政府配套資金短缺的背后，是我國1994年分稅制改革以后，地方“財權”與“事權”不匹配的現狀，即“拿錢的不干事，干事的沒有錢”。要改變此狀況，緩解地方資金短缺壓力，就要做好地方債制度的配套工作，明確政府責任。具體說來，首先，要明確政府支出責任。一方面地方政府應該遵循市場經濟規律，退出一般競爭性領域，使其投入主要集中于社會保障、公共設施建設、公共服務和公益性投資等項目上，界定好政府職能。另一方面現行財政體制格局下的財政收入向上集中，而財政支出責任下移的狀況應當有所改變，上下級政府間的事權應合理劃分。此外，還要明確政府的債務償還責任。理清本屆政府新發生債務和歷史遺留債務的責任，理清本級政府和上級政府的債務償還責任，為今后地方政府舉債和償債提供依據。只有在明確政府責任范圍，理順地方政府基本職能之后，才能確定地方政府融資和管理等事項。

（二）完善融資手段

第一，“關后門，開前門”，讓地方負債顯性并規范化。首先，弄清地方債務包括隱性債務的規模，清楚政府債務類型和規模是對政府財政信用評級的基石，是中央政府進一步加強財政管理的前提。然后，借助中央政府代發地方債打開地方政府融資渠道的“前門”，關小地方政府融資平臺的“后門”。讓地方政府的債務從隱性逐步走向透明。

第二，尋求融資方式的創新與突破。新型城鎮化的詮釋在于，有序推進農業人口市民化的同時，建立多元可持續的資金保障機制，鋼筋水泥讓位于人本主義，速度數量讓位于質量效益。在此意義下，城鎮化的融資方式應當站在多元化的視角尋求新的突破。中國農業銀行行長張云認為，“城鎮化融資創新是一個系統工程，涉及債券、資產證券化、股權融資、金融租賃等多種形式，需要各種金融主體的深度參與。”地方政府應當以更多市場化的方式籌集城鎮化資金，加大投融資體制改革，讓民間資本有更多的機會參與城市公共設施、健康醫療、養老產業等領域，結合城鎮化特點，讓市場金融工具發揮作用。

第三，以全局觀防范城鎮化融投資風險。城鎮化是個周期較長的過程，可以分期投入，但切勿急功近利，以臨時性舉措給未來發展埋下隱患。另外，要設立不同領域和區域的防火墻，避免一個點影響到整個面造成系統性風險。

（三）加強各方監管

第一，規范投資基金融資平臺。為降低金融風險，當前需要注意的是，應規范地方融資平臺，將融資平臺嚴格限定在建設基礎設施等領域。

第二，加強對地方商業銀行的監管。監管機構要排除各種干擾，在充分認識地方商業銀行特殊性的同時，監督其與其他股份制商業銀行一樣按照銀監會“三法一指引”規范運作，認真防范風險，讓風險處于可控范圍內。

第三，強化政府預算管理。各級政府和財政部門必須按照項目合同、協定規定的配套資金比例安排資金，將項目配套資金納入財政預算，確保配套資金按時足額到位。在審計檢查中，發現項目配套資金未落實到位的，可采取削減次年項目資金計劃額度或取消立項資格并予以處罰等措施。

第四，強化人大和公眾監督。應賦予并加強人大全過程審議和監督地方政府發債的權力，對違反相應法律的行為和責任人必須有所懲戒。此外，還要設計一套公開透明的信息披露機制，讓公眾和市場隨時了解資金的使用情況，防止滋生腐敗，提高地方債使用效率。

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