山西省投資管理體制改革研究

王躍婷

摘 要：在政府新一輪簡政放權、深化改革之時，推進投資體制改革，是加快完善社會主義市場經濟體制的重要舉措。針對山西省投資管理體制存在的問題，文章提出了優化投資項目管理體制、建立和完善投資項目信息管理系統、完善投資項目決策與科學評價監管體系、繼續引導民間投資健康發展、加快投資法制化建設、提高中介咨詢服務機構服務水平、加強融資體系建設等政策建議。

關鍵詞：山西省 固定資產投資 管理體制 改革舉措

中圖分類號：F830.593 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）04-139-04

引言

黨的十八屆三中全會《決定》明確要求，“深化投資體制改革，確立企業投資主體地位。企業投資項目，除關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業依法依規自主決策，政府不再審批”。《國務院機構改革和職能轉變方案》也明確要求最大限度地減少和下放投資審批事項，切實落實企業投資自主權。2013年12月2日，為進一步深化投資體制改革和行政審批制度改革，加大簡政放權力度，切實轉變政府投資管理職能，使市場在資源配置中起決定性作用，確立企業投資主體地位，更好發揮政府作用，加強和改進宏觀調控，《國務院關于發布政府核準的投資項目目錄（2013年本）的通知》（國發〔2013〕47號）印發實施。投資體制改革不斷取得進展，基本建立起企業和政府投資分類管理、綜合運用規劃、產業政策、市場準入和財稅、信貸等間接調控手段為主的新型投資管理體制框架。

然而，改革未有窮期，當前的投資體制與建立完善的社會主義市場經濟體制的要求相比仍然存在著很多問題，新的政府核準投資項目目錄頒布實施后，如何進一步改善政府宏觀調控，落實企業自主投資，還有許多問題值得深入研究。

一、投資管理體制的含義

（一）什么是體制

“體制”，從管理學角度來說，指的是國家機關、企事業單位的機構設置和管理權限劃分及其相應關系的制度。體制是國家基本制度的重要體現形式。它為基本制度服務。基本制度具有相對穩定性和單一性，而體制則具有多樣性和靈活性。從歷史唯物主義角度上來說，體制是聯系社會有機體三大子系統——生產力、生產關系和上層建筑之間的結合點，是三者之間發生相互聯系、發生作用的橋梁和紐帶。

（二）什么是管理體制

管理體制就是決策形成和傳遞的形式。管理體制是指管理系統的結構和組織方式，即采用何種組織形式以及如何將這些組織形式結合成為一個合理的有機系統，并以怎樣的手段、方法來實現管理的任務和目的。具體地說：管理體制是規定中央、地方、部門、企業在各自方面的管理范圍、權限職責、利益及其相互關系的準則。它的核心是管理機構的設置、各管理機構職權的分配以及各機構間的相互協調。它的強弱直接影響到管理的效率和效能，在中央、地方、部門、企業整個管理中起著決定性作用。汪同三（2008）在《中國投資體制改革30年研究》一書中指出：管理體制是被賦予一定權限、承擔一定責任，按照一定規則實施某種管理活動的管理機構或管理機構構成的管理體系。（汪同三：《中國投資體制改革30年研究》，經濟管理出版社，2008年版，第21頁。）

（三）投資管理體制的內涵

投資管理體制包括圍繞宏觀經濟領域和微觀經濟領域采用的投資管理模式。在市場經濟條件下，由于分工的高度化，一般而言，固定資產的生產是一個獨立的生產過程，由特定的企業提供。對于投資者，一旦做出投資決策，項目的建設就會通過各自形式的招標由各種形式的工程公司承包建設，設備則直接或間接通過向廠商訂貨購買，項目選擇和可行性研究也可以委托專門的投資機構進行，由投資機構提出項目建議。這里的投資管理基本是發生在微觀經濟領域中的管理活動，投資管理體制也具體表現為項目審批、核準、備案等管理制度。而宏觀經濟領域上的投資管理，則分為生產力與生產關系兩個層面，在生產力角度上：投資管理是意在通過投資拉動經濟增長；在生產關系角度上，投資管理是考量如何使投資在結構和總量上達到合理的水平以促進經濟發展，其中，生產關系問題具體表現為圍繞投資的各種制度安排，即投資管理體制。投資管理的客體主要包括政府投資、民間投資和外商投資。

二、山西省投資管理體制改革存在的問題

山西省投資管理體制在經歷了35年的改革歷程后，逐步走向成熟。尤其是自2004年深化投資體制改革以來，不斷加大投資管理體制改革力度。一是推進“新三制”改革。根據《國務院關于投資體制改革的決定（國發〔2004〕20號）》要求，山西省在“十一五”期間相繼出臺了《山西省企業投資項目核準暫行辦法（省政府第185號令）》、《山西省企業投資項目備案暫行辦法（省政府第186號令）》、《山西省工程建設項目招標范圍和規模標準規定（晉政辦發〔2006〕6號）》等投資體制改革的指導性文件，積極推進“新三制”改革。二是優化行政審批流程。為進一步規范、精簡全省固定資產投資項目審批、核準、備案程序的運行和省級煤炭可持續發展基金的安排使用管理程序，山西省在2008年、2014年分別出臺了《山西省固定資產投資項目管理流程圖》，不斷簡化審批程序、縮短審批時限。三是積極引導民間投資健康發展。為有效引導和鼓勵民間資本投資轉型，山西省出臺了《關于促進民間資本進入山西省鼓勵類投資領域的意見》等一系列文件，促進了民間投資在基礎設施和公共服務領域、產業升級和擴大就業等方面發揮更加重要的作用。四是進一步下放審批權限。2013年，山西省人民政府印發實施《關于繼續取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》（晉政發〔2013〕35號），進一步下放行政審批權限，深化行政體制改革，清理行政審批事項，加大簡政放權力度。在多措并舉的改革中，逐步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的投資體制新格局。

然而，隨著經濟社會發展，原有投資管理體制出現了一些生產關系與生產力不相協調的環節，市場經濟發育使得投資管理體制在某些方面顯得管得太死、不夠靈活。

（一）山西省投資管理體制改革背景

山西省投資管理體制改革遵循著全國投資管理體制改革的路徑，其體制改革背景主要表現在以下四個方面：一是公眾對公共服務水平提高有了新期待。隨著社會精神文明的發展，人們普遍受教育水平提高，對自我認知以及對公共服務水平的要求有了很大提高，不再簡單滿足于政府的剛性行政管理，轉向柔性管理需求，希望得到更好的服務。政府投資審批作為公共服務中的一項重要內容，同樣面臨著公眾對公共服務水平提高的新期待；二是官僚組織自身弊端的顯現。與民營經濟小、散、靈活的特點不同，官僚組織機構大多表現出龐大臃腫和反應速度慢的特點，不能滿足民營經濟對靈活和效率的更高要求，改革官僚組織弊端是改革行政審批的必然之路；三是信息時代的到來。無紙化辦公、互聯網時代、3G網絡等信息技術的極大改善，既為政府投資管理帶來了許多機遇，同時也帶來了挑戰。深化投資體制改革要以信息技術為支撐，突破地域瓶頸，提高工作效率；四是新一輪的簡政放權。《國務院關于取消和下放50項行政審批項目等事項的決定》（國發〔2013〕27號）、《國務院關于發布政府核準的投資項目目錄（2013年本）的通知》（國發〔2013〕47號）、《山西省人民政府關于繼續取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》（晉政發〔2013〕35號）等一系列文件標志著新一輪的簡政放權密集實施。

（二）山西省投資管理體制目前存在的問題

1.“新三制”在具體實施過程中存在不適應市場經濟發展的問題。《政府投資項目核準制目錄》（2004）實行以來，山西省政府對企業投資項目一直按照一般項目、重大項目和限制類項目來劃分采用核準制和備案制，對按照適應市場經濟需求的競爭性領域和公共領域的政企投資領域劃分管理方式的原則重視不足，一些可以采取備案制管理的企業投資項目也進入了核準制管理范圍，不利于企業投資自主權的有效發揮。現行核準制對政府投資項目、國有企業投資項目和利用民間私人資本的民營企業投資項目幾乎同等對待，這對民間資本和民營企業來說存在不同程度地待遇不公問題。

2.在省、市、縣投資管理權限劃分上，目前對企業投資項目、重大投資項目和限制類項目仍然沿用傳統的按照建設規模和投資限額大小來劃分核準管理權限，對按照投資項目影響、作用范圍和管理效率來劃分核準管理權限研究不足，不利于提高投資管理效率和投資效益。

3.政企之間缺乏明確的投資分工。盡管國家已經明確“政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域”，但在實踐中，政府在支持產業振興、產業升級調整、技術改造的過程中，往往進入一些本該由市場機制主導的競爭性領域，尤其是國有企業投資的盲目擴張，往往擠壓著民營企業的投資發展空間。

4.投資宏觀調控和監管水平仍然有待提高。當前投資宏觀調控和監管分散化的現象依然比較嚴重。由建設、土地、環保、發改、財稅、審計、紀檢監察等眾多政府部門“多頭監管”現象依然存在，監管效率不高，不同程度地干擾了業主正常的投資建設和生產經營秩序。目前的投資審批制度在組織結構上仍然是平級橫向且相互隔閡的組織結構，即部門之間除了必要的文件傳遞之外的工作聯系后，缺乏足夠的信息交流。各部門的信息操作系統沒有形成統一的平臺，呈現各自為政、相互獨立的局面，缺乏數據庫共享。

5.金融、咨詢等中介服務體系不健全。當前企業投資仍然嚴重依賴銀行間接融資，通過資本市場直接融資渠道發育不足，中小企業尤其是民營企業存在嚴重的“融資難”問題。政府對咨詢服務機構的規范管理不足，沒有充分發揮好中介咨詢服務機構的智力服務功能。

三、山西省投資管理體制改革舉措

山西省投資管理體制改革要按照完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發展方式的要求，在投資領域，厘清政府和市場的關系，更好地發揮市場機制在全社會資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府對投資的宏觀調控作用，保證各種所有制投資主體依法平等參與市場競爭，促進投資結構優化和效益提高，推動經濟社會持續健康發展。

（一）優化投資項目管理體制

山西省投資管理模式優化應以滿足社會投資需求為基本導向，以轉變政府職能為核心，以梳理行政審批流程和規范行政審批行為為切入點，以信息技術手段為引領，促進行政審批發展和加強對行政審批權的監督制約，實現從管制到服務、從權力行政到服務行政、從政府本位到公民本位理念的轉變。

1.優化審批流程。在現有法律框架下，完善山西省投資管理模式的最現實路徑，就是優化投資審批流程，在流程再造中提升審批的效率。優化審批流程要按照便民利民、依法整合、精簡效能、創新統一、積極穩妥的五大原則逐步推進，切實解決審批環節過多、程序煩瑣、周期冗長的問題，努力提高審批效率和政府服務水平，優化全省投資興業環境，促進全省經濟快速健康發展。

一是優化縱向流程。即優化省、市、縣（市、區）三級審批流程。繼續下放審批權限，要求對應的監督權和執法重心同時下移，同時，加強組織編制、財政供給等各方面的保障力度，避免權力和義務不對等。繼續推進省直管縣和轉型綜改試點縣直管體制，逐步減少行政層級，增強縣域經濟社會發展活力；全面完善鄉鎮機構體制，積極推進經濟強鎮體制改革試點。

二是優化橫向流程。即優化部門間以及部門內設處室之間的橫向流程。審批事項需要建設、國土、環保、發改等多個職能部門參與審批的，要集中辦理、統一辦理和聯合辦理。通過設立行政服務大廳實現一站式全方位服務或通過計算機網絡系統實現虛擬空間的一站式審批服務。

三是繼續推進并聯審批。在鼓勵類、允許類項目立項階段，變項目備案、規劃選址、用地預審、環境影響評價等手續“串聯”審批為“并聯”審批。政府各職能部門間通過互聯網信息系統，實現審批信息共享。需征求相關部門意見的事項，變由企業逐個部門辦理為由牽頭辦理部門統一征求各相關部門意見，實現部門內部審核與征求其他部門意見同步辦理。

2.改進政府對企業投資管理制度。逐步建立更加適合市場經濟體制要求的企業投資管理體制：一是擴大企業投資項目備案制范圍。在競爭性領域，對主要運用民間和社會資金投資的民營企業投資項目實行備案制，并探索推進由備案制向注冊制轉變。二是繼續完善核準制。對在具有壟斷特征的資源開發、基礎設施、社會事業等公共領域投資的企業項目，無論投資額大小和投資主體所有制性質，一律實行核準制，并按照項目作用和影響范圍劃分各級政府的核準權限。對運用國有資源和全民資產投資的國有企業投資項目和存在產業安全的外商投資項目實行核準制。三是繼續完善對企業使用政府投資的項目管理制度。完善項目可行性研究報告審查制度，明晰政府投資資金用途。對使用政府投資的項目，采取直接撥付制，防止企業挪用和改變政府投資者資金用途，推進使用“報賬制”和“獎勵制”確定政府投資的項目范圍，切實提高政府投資效益和效率。

3.完善政府投資管理辦法。一是逐步建立政府投資項目決策聽證制度，充分發揮決策聽證在吸收公眾意見和化解防范社會穩定風險方面的作用。二是完善投資項目公示制度，實現政府投資項目全過程信息向社會公開和企業投資項目立項信息公開。三是推進政府投資方式多樣化，根據項目情況區別采用無息和低息政府貸款、政府授權按投資機構提供擔保、優先股、優先債等方式為政府投資項目注入資金。四是穩步推行政府非經營性項目的集中統建制和經營性項目的代建制。

（二）建立和完善投資項目信息管理系統

充分發揮山西省投資項目信息管理系統建設滯后的后發優勢，更加注重政府投資項目全過程管理的信息化建設，積極建設集信息公開、網上辦理、便民服務、電子監察于一體的省、市、縣（區）網上辦事大廳，實現政務信息網上公開、投資項目網上審批、社會事務網上辦理、公共決策網上互動、政府效能網上監察，實現申報材料和證照電子化處理傳遞，有效整合跨部門網上辦理事項，優化辦理流程，推進全流程網上辦事，推動各級實體性行政辦事大廳功能向網上辦事大廳遷移，橫向聯接各審批職能部門，縱向聯接各市縣政務服務大廳，實現審批過程中的數據共享與業務協同，逐步形成行政成本降低、審批時限縮短、審批效率提高、監督管理強化的投資項目全流程管理系統。

全省投資項目管理信息系統建設的具體內容包括：基本建設項目網上并聯審批系統、招投標管理系統、重大項目管理系統、重大建設項目稽察監督管理系統四個業務系統（見下表），以及投資項目綜合應用系統和市、縣相關業務系統等。

（三）完善投資項目決策與科學評價監管體系

1.完善專家咨詢制度，探索建立項目評審人員責任追究制。制定重大決策和重大項目審批專家咨詢論證辦法，充分發揮專家咨詢輔助重大決策作用，借助省內外知名專家學者的智囊，為重大決策和重大項目審批事項提供理論依據和技術支撐，努力提高決策的科學性。各項目評審實行“責任到人、資料存檔、問題倒查”。

2.探索實行重大決策事項和重大項目審批公示和聽證制度。制定重要經濟社會決策和重大項目審批事項公示辦法，對事關全省經濟社會發展和與群眾利益密切相關的重大決策、重大項目審批事項，必須通過一定的程序，廣泛征求社會各界意見，提高行政決策和項目審批的群眾參與度，增強決策的民主性。

3.探索實行后評價制度。對使用政府投資的項目，在項目建成或運行后，投資管理主管處室可委托或組織有關專家、咨詢機構，按照客觀、獨立、科學、公正的原則，對項目的投資效益、環境影響等方面的實施效果進行后評價，并出具后評價報告。

4.創新監管形式和監管手段。依法依規對企業投資項目進行監督管理，對企業違反規劃、產業政策、建設規范、行業標準等規定的項目，堅決予以查處并追究責任。對取消和調整的行政審批事項，明確監管責任，制定后續監管措施，強化工作銜接，避免出現監管真空。發揮行業自律、公眾參與、社會輿論監督的作用，營造守規則、講信用的投資環境。將企業、各類服務機構及從業人員的行為納入社會信用體系，使其自覺履行義務、承擔責任和遵紀守法，規范開展投資活動。

（四）繼續引導民間投資健康發展

1.切實落實國家和省有關民間投資鼓勵政策。支持民間資本有序進入鐵路、公路、民航、金融、能源、電信、市政建設、文化教育、醫療衛生等領域，為民間資本進入相關行業和領域創造條件。對交通、能源、城建、社會事業等涉及公共資源的領域項目，實行競爭性配置。政府通過制定規劃，確定開發建設總量，做好重大項目布局，明確技術標準、準入條件等，為各種所有制企業創造更加平等的投資環境。鼓勵民間投資進入具有一定投資回收能力的公共資源開發利用項目。

2.鼓勵和引導民營企業通過參股、控股、并購等多種形式，參與國有企業改制重組，通過積極推進壟斷行業改革和國有經濟戰略性調整，為民營企業騰出投資發展空間。

3.建立健全民間投資服務體系，促進投融資方式和運作模式創新，不斷提高民間投資能力和活力。鼓勵民間資本和社會資本參與村鎮銀行、小額貸款公司、資金互助社等新型農村金融機構的設立，加快小額貸款公司改制為村鎮銀行，推動大型企業設立財務公司，發展專業資產管理機構。

4.強化對民間投資活動的引導，逐步實行“負面清單”制。及時調整全省企業投資核準目錄、外商投資產業指導目錄等，明確企業禁止投資的項目，實行“負面清單”管理模式。落實投資信息發布制度，及時發布政府對投資的調控目標、主要調控政策、重點行業投資狀況和發展趨勢等信息，引導全社會投資活動。完善行業準入制度，規范重點行業的環保標準、安全標準、能耗水耗標準及產品技術和質量標準，防止低水平重復建設。

5.實現重大項目面向民間投資招投標。對交通、能源、城建、社會事業等涉及公共資源利用的經營性項目實行競爭性配置，通過公開招標等方式選擇項目投資主體和經營主體，引導民間投資參與重點項目，為民營企業創造更加平等的投資環境，發揮示范帶動效應，為民間資本進入壟斷行業創造條件，促進公平競爭，激發民間投資熱情。

（五）加快投資法制化建設

從法制角度看，在成熟的市場經濟環境下，投資管理的法制監管和調控特征很鮮明。政府調節社會投資的運作和不同投資主體的手段，也主要是法制手段。但是，我國的投資項目管理法制化基礎還較弱，相關法律建設滯后，尤其是《投資法》還沒有出臺。對投資活動的法律規范，還散見于《公司法》、《證券法》、《稅法》、《合同法》以及《刑法》等相關條款，體系性較差。因此，應該進一步加強和改善投資宏觀調控，注重政策組合的力度和效果，強化宏觀調控的合力。

1.加快投資領域立法進程。盡快出臺一些針對投資領域特定范圍、特定行為的專門法律法規。如《政府投資管理條例》、《預算內資金管理條例》、《經營性國有資產投資管理辦法》、《政府非經營性項目集中統建管理辦法》、《投資項目審批管理辦法》、《企業投資核準備案管理辦法》、《政府投資責任追究辦法》、《投資中介服務機構管理條例》、《政府投資特許權項目暫行管理條例》等專門法規，確保投資管理和宏觀調控有法可依。

2.切實加大投資領域執法力度。對違反國家投資管理法律法規和政策的行為，加大處罰力度，切實做到有法必依、執法必嚴。

3.積極探討建立投資項目建設相關方的利益表達機制，切實維護相關方的合法權益，切實提高投資管理和宏觀調控的法治化水平。

4.健全項目管理的制度和規則。完善招投標管理、建設程序管理、合同管理、資金管理、工程監理等辦法，提高項目管理的科學性、規范性，有效發揮政府投資的效益和效果。加快政府投資市場化改革，進一步引入競爭機制，完善政府投資運營方式，合理引導社會資本投向，促進社會資源的優化配置。繼續堅持以規劃帶投資，搞好各級政府建設項目的對接。

（六）提高中介咨詢服務機構服務水平

1.建立咨詢服務質量檔案。發揮工程咨詢協會作用，定期組織對咨詢機構進行檢查，對違法、違規行為及時提出警告，對于行為惡劣的要降低其資質等級或取消其營業資格。

2.主動參與國際、國內競爭。目前，全省工程咨詢行業依然處于初級發展階段，要全面學習和引進成熟的工程咨詢服務的國際慣例，學習國際、國內優秀工程咨詢企業管理的先進方法和經驗。積極尋找與國際、國內大型工程咨詢公司的合作機會，通過合作不斷提高自身管理和服務水平。扶持一批有實力的工程咨詢公司，主動參與到國際競爭當中。

3.建立工程保險和工程擔保制度。發展相應的擔保和保險機構，逐步建立和完善設計責任險、監理責任險、投標擔保、履約擔保和業主支付擔保等保險品種和擔保品種，防范和化解中介機構從業風險，促進中介機構進一步發展。

4.發揮咨詢服務機構在投融資中的積極作用。完善監理、設計、評估、擔保、咨詢、法律、社會審計等中介機構的資質核定與市場準入制度，各類咨詢服務機構要遵守“客觀、公正、科學、可靠”的原則，提高執業水平和社會公信度，盡快建立中介機構的信譽保險體系和監督體系，使咨詢服務成果成為企業投融資的重要決策參考。

5.提高咨詢服務機構服務民間投資的能力。積極培育和發展為民間投資提供法律、政策、咨詢、財務、金融、技術、管理和市場信息等服務的中介組織。積極調動工程咨詢機構為民間投資服務的主動性和積極性，促進工程咨詢服務機構提升服務水平，充分發揮工程咨詢在擴大和優化民間投資、推進民間投資轉型升級等方面的專業化服務作用，提高民間投資科學決策水平，提升民間投資建設項目的質量和效益，促進民間投資健康發展。

（七）加強融資體系建設

1.積極爭取國家在政策和資金方面的支持。積極爭取中央預算內投資和國家政策性貸款。積極了解國家政策導向，做好對接工作，爭取國家政策資金支持。進一步利用好國家開發銀行、國家進出口銀行和國家農業發展銀行三大政策性銀行的信貸資金，促進全省高新技術產業、傳統優勢產業、基礎設施、進出口項目和現代化農業發展，擴大全省產業升級的資金來源。

2.充分利用多種來源的國際貸款和資助。進一步優化投資環境，廣泛吸收國際金融市場的信貸資金，充分利用世界銀行、亞洲開發銀行和各國政府的低息貸款及國內外民間組織的資助。

3.拓寬企業直接融資渠道。充分發揮資本市場的融資功能，加快滬深主板、中小企業板、創業板、新三板、場外股權交易市場等多層次資本市場體系建設。鼓勵保險資金通過股權投資機構間接投資基礎設施和重點工程，積極推進選擇有穩定收益的基礎設施項目通過公開發行股票、可轉換債券等方式籌集投資資金的試點。積極推進發行企業債券由核準制向備案制改革。

4.鼓勵社會資本投資基礎設施項目。積極引導民間資本和外資投資基礎設施項目。對于短期效益不明顯、中長期效益較穩定、投資規模大、其他社會資本全面介入有困難的重點項目，如軌道交通項目等，采取投資與運營適當分離、專項資金補貼、土地補償以及其他優惠政策，吸引新的投資和運營主體。

5.積極發揮債券、股票、信貸市場作用。進一步發揮商業銀行的信貸優勢。鼓勵經濟效益和市場前景較好的企業在國內外發行債券。積極開展可轉換債券項目、抵押融資等多種融資方式的試點。進一步吸引更多的證券投資基金落戶山西，拓寬居民儲蓄向投資轉化的渠道。

6.廣泛采用新型融資方式。積極采用BOT、TOT、ABS等融資方式。積極探索信貸資產的再融資方式，政府支持有關企業、銀行將有抵押的信用資產重組，以抵押資產的預期現金流為擔保，通過資本市場發行證券。鼓勵企業與境內外金融機構合作，進行應收賬款等其他信貸資產證券化的探索。

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（責編：李雪）