推進京津冀區域經濟合作邁上新高度

趙莉　王兆宇

隨著市場經濟的不斷完善和區域經濟水平的不斷提高，推進京津冀區域協同發展已然成為國家重大發展戰略。但由于體制機制、發展落差等原因，十多年前就啟動的京津冀區域合作一直沒有取得實質性進展。如何使三省市經濟社會發展形成合力、相得益彰，是新時期京津冀區域要深入思考和研究的重大問題。

京津冀區域經濟合作的必要性

首先，京津冀區域經濟合作是貫徹落實國家發展戰略的需要。作為世界經濟大國，打造世界級經濟體量和競爭力的城市群和增長極是提高自身國際競爭優勢的有力保證。近期，習近平總書記在北京市考察工作時強調，推動京津冀協同發展是重大國家發展戰略，是優化國家發展區域布局的需要。國務院總理李克強在2014年政府工作報告中強調要加強京津冀地區經濟協作，打造新的區域經濟增長極。中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中強調京津冀地區“要以建設世界級城市群為目標，在更高層次參與國際合作和競爭，發揮其對全國經濟社會發展的重要支撐和引領作用”。這說明，京津冀地區作為我國經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強、吸納外來人口最多的地區之一，須進一步加強區域經濟合作，以互助共贏思維促進區域發展邁上新臺階，承擔起新時期拉動國民經濟穩步提升、加快形成國際競爭新優勢的重任。

其次，京津冀區域經濟合作是推進區域一體化的需要。實踐證明，國家與國家之間、地區與地區之間，越是開放合作，越有利于共同發展。隨著生產力水平不斷提高，區域間功能互動、優勢互補的需求愈發明顯，推進區域一體化成為提升區域發展水平的長效途徑，而生產要素的充分流動和資源的優化配置是區域一體化的重要特征。促進京津冀區域經濟合作，就是要打破各種壁壘，促進各類經濟要素在區域內充分流動和合理配置，通過三地優勢互補、劣勢互避，推進區域發展的體制機制創新，為打造新的首都經濟圈提供機制保障，為優化開發區域發展提供示范效應，完善世界級大城市群的產業布局和分工形態，從而實現一加一大于二、一加二大于三的效果，形成以京津冀優勢互補、帶動北方腹地發展為重要成果的區域一體化。同時，京津冀的區域經濟合作，不僅是三地自身經濟發展的需要，而且是從大區域角度探索生態文明建設有效路徑、促進人口經濟資源環境相協調的需要。通過區域間經濟協作，可以有效平衡資源配置，借助市場機制引導人口和資源的流向，從而探索生態文明建設的市場化模式，建立促進人口資源環境協調發展的科學長效機制。

如今，京津冀區域經濟合作正是迎來天時、地利、人和的最佳時期。所謂“天時”，即面對金融危機后世界格局的加速調整、主要經濟體發展方式的轉變，我國吹響了全面深化改革的號角；北京自身的發展已由傳統生產要素（資本、土地、勞動力）驅動型向全要素生產率（技術、人力資本、管理創新等）驅動型過渡，傳統要素投入模式對周邊區域產生的“虹吸”效應已經難以為繼，目前北京已發展到必須要產生“溢出”效應的階段。所謂“地利”，即三省市“同屬京畿重地，地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜”，同源同根的地域文化大大增強了三省市對區域經濟合作的認同程度；作為國內經濟的龍頭，北京和天津不僅有巨大的經濟規?？偭亢蛷姶蟮目萍紕撔履芰?，更有優質的勞動力資源和發達的交通網絡，這都有助于發揮各省市在區域經濟合作的積極作用。所謂“人和”，即中央新一屆領導高度重視、切實推動，在不到一年的時間里多次到京津冀三省市走訪調研并召開座談會，將京津冀協同發展上升到國家戰略層面的高度；同時，近些年京津冀三地的行業協會、企業、民間組織等也表達出強烈的合作意愿。這說明，不論是黨中央、國務院，還是三省市政府及民眾，對京津冀區域經濟合作都已形成高度的共識，為進一步推進京津冀協同發展邁上新高度奠定了堅實的基礎。

京津冀區域經濟合作面臨的障礙

關于加強京津冀地區經濟合作的建議提出已久，但是受制于諸多障礙，一直處于“雷聲大雨點小”的狀態、遲遲未能落實，導致京津冀區域協同發展水平遠遠落后于國家發展的要求。

一是行政壁壘障礙。京津冀區域經濟合作的市場動力一直很強，但是剛性的行政壁壘在一定程度上限制了經濟合作的深化。客觀而言，行政區劃本身是一種重要資源，并無優劣之分，合理利用就可以發揮優勢，簡單否定則會使其成為區域協同發展的掣肘。而在“唯GDP”的政績考核體制和財稅體制下，地方政府則傾向于只關注自家的“一畝三分地”。不論區域功能定位，還是產業發展規劃，三省市更愿意從自身利益出發，而忽視了區域發展的總體布局和功能分工，導致掉入“合成謬誤”陷阱，不僅出現了嚴重的產業同構性、同質化問題，而且降低了區域內產業上下游關聯性的匹配程度，進而人為地削弱了區域整體的產業競爭力，無法發揮產業分工協作所形成的合力作用。

二是固化思維障礙。一方面，在北京和河北之間，北京的“援助”思維多于“共贏”思維，河北的“外援”思維重于“自主”思維。北京對于周邊地區的經濟共贏合作意愿較弱，部分合作僅具有援助性質，同時偏向于要求河北在生態、安全等方面為首都發展提供保障。河北則認為由于自身為了保障首都的生態、安全等方面犧牲了自身發展的機會，更希望能得到具體的利益補償，從而存在消極的“外援”思維，不利于發揮自身能動性。同時，河北對承接北京產業轉移還存在矛盾心態，既想盡快承接北京的產業功能驅動經濟發展，也不想承接高耗能、高污染的重工業以及附加值低的勞動密集型產業。另一方面，在北京和天津之間，“競爭”思維大于“合作”思維。作為京津冀區域內的雙核，北京和天津相距130公里，都已形成較大的經濟規模，但由于歷史原因，各自爭當區域發展的龍頭，阻礙了兩地的溝通協作，這種“零和博弈”的競爭思維不利于區域共贏發展。

三是經濟落差障礙。目前京津冀三省市的經濟發展水平差異明顯，主要是河北與京津兩市的經濟梯度落差過大，形成了“經濟斷崖”，不利于產業對接，阻礙了區域內的經濟合作。目前，北京和天津已經成為區域發展的“兩極”，但河北不論是經濟總量，還是基礎設施等方面，都與京津兩市形成鮮明對比。2013年，北京和天津的人均地區生產總值均超過9萬元，而河北人均地區生產總值還不到4萬元。受循環累積因果效應的影響，迥然不同的經濟發展水平使得區域間差距愈發擴大，特別是北京的“虹吸”效應遠遠大于“溢出”效應，不斷涌入的勞動力使得北京出現了嚴重的“城市病”，抑制了經濟增長的效率，而京津周邊卻環繞著河北的三十余個國家級貧困縣，形成了“環京津貧困帶”，既嚴重阻礙了區域的協同發展，也不利于首都的安全穩定。同時，目前河北落后的基礎設施、較弱的人力資本、較低的政府效率、尚未與京津銜接的社會保障等配套措施一定程度上降低了自身產業承接能力，對外來企業的吸引力大大減弱，阻礙了加快京津冀區域經濟合作邁上新臺階的步伐。

四是合作機制障礙。目前京津冀的溝通機會僅限于理論探討和協議意向上，付諸行動的實質性突破較少。對于區域間經濟合作所必要的區域性協調機制、利益補償機制和區域一體化機制尚未建立，成為制約京津冀協同發展的體制性障礙。首先，在目前各自為政的區域形勢下，沒有形成定位明確、分工合理的區域性統籌協調機制，沒有公認的責任機構來統籌出臺和落實區域發展規劃和產業布局，就難以約束三省市的“理性行為”，不能發揮經濟上分工協作的比較優勢，造成大量的資源浪費、降低區域整體的經濟效益。其次，對于河北目前的經濟水平和生態情況，遲遲未出臺具體的利益補償機制或轉移支付機制大大降低了其參與京津冀區域經濟合作的積極性。在京津冀區域中，河北的情況較為特殊，它不僅容納了諸多貧困縣市，還承擔著保障區域生態環境安全的重任，但是針對河北這方面的生態補償、扶貧援助機制還處于初級階段，遠遠不能滿足推進京津冀區域經濟合作的要求。再次，不論在交通干線網絡等基礎設施方面，還是在教育醫療等社會保障方面，抑或是在企業服務等行政管理方面，京津冀地區均缺乏統一化、標準化的區域一體化統籌機制，阻礙了資源要素的自由流動，降低了區域經濟的運行效率，導致距離區域市場一體化的目標甚遠。

京津冀區域經濟合作的推進思路

推進京津冀區域經濟合作，既要抓主要矛盾和關鍵領域，還要多管齊下、統籌協調，從轉變發展理念，到加強頂層設計，從改革現行考核體系和財稅體制，到明確界定政府和市場的邊界，都是需要著力強調的推進思路。

一是切實轉變發展理念，將京津冀區域上升到具有國家競爭新優勢的增長極的高度。要按照優勢互補、互利共贏、區域一體的原則，以河北作為經濟腹地，推進京津雙城聯動發展，以良性互動的模式，將京津冀區域打造為具有國際競爭新優勢的經濟增長極，即不僅成為我國在更高層次參與國際市場合作和競爭的主力軍，而且成為代表國際競爭新優勢的世界級城市群。要實現這一點，須三省市不再以自家“一畝三分地”的GDP論英雄，切實轉變京津冀區域的經濟合作理念，集中經濟力量，變單力為合力，以合作共贏理念推進京津冀區域協同發展。對于北京，要不折不扣地落實首都城市功能定位，即全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心。要按照這個定位疏解部分行政、經濟、社會等功能到其他地區，既有助于解決北京“特大城市病”問題，也有助于帶動周邊地區發展。

二是加強頂層設計，以區域規劃為統領，以產業合作為核心。世界區域化發展和其他都市圈發展的實踐證明，實現了經濟的一體化，才會激發出增進其他方面合作的內生動力，才能為解決“城市病”等難題提供持久的機制和制度安排。因此，經濟合作是京津冀區域合作的基礎。要使京津冀三省市抱成團朝著產業一體化這個頂層設計目標一起做，就應加緊編制首都經濟圈一體化發展規劃，明確三地的功能定位、產業分工、城市布局和公共服務體系。要理順區域產業發展鏈條，加快推進產業對接協作，形成區域間產業合理分布和上下游聯動機制。尤其是在制造業方面，可將北京高端制造業的制造環節、部分制造業的整個產業鏈轉移到天津和河北，有效疏解北京的部分功能，著力強化北京的科技創新功能，同時賦予天津和河北的創新成果孵化和轉化功能。

三是制定責權利相一致、三地經濟協同發展的考核體系和財稅政策。要破除唯GDP論英雄的地方政績考核體系，調整不合理的轉移支付制度和不利于區域協調發展的地方稅制設計，以責權利相一致為原則、促進三地經濟協同發展為目標，明確界定政府間事權和支出責任，高標準、大尺度、深層次地謀劃和制定衡量區域協同發展的政績考核體系。同時，優化現行稅制結構、擴大財稅調控范圍、增強財稅調控能力，完善以產業導向為主體的稅收優惠體系，對跨行政區劃產業鏈行業給予稅收優惠政策，適當降低落后地區稅負，強化能夠充分調動區域內各方面主觀能動性、縮小地區收入差距的財政政策。

四是讓政府發揮引導作用，讓市場發揮決定性作用。黨的十八屆三中全會《決定》提出，要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。一方面，要加快統一的要素市場建設，促進京津冀區域內生產要素的充分流動和優化配置，切實提高市場一體化水平。另一方面，政府要完善共建共享、協作配套、統籌互助的機制，探索建立區域統一的產權交易、創業就業、金融投資等政策，大力支持企業與高校、科研院所等機構跨行政區劃共建產學研創新實體，共同打造區域創新發展的戰略高地，著力引導市場朝著強化區域經濟合作的方向發展。正所謂“遇萬難還須放膽，破困局要用智慧”，要讓市場主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權不可為”，合理界定政府和市場邊界，共同推進京津冀區域經濟合作邁上新高度。

（作者單位：中共北京市委黨校）

責任編輯：沈 聰