城鎮(zhèn)化與政府治理創(chuàng)新

焦志勇

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在“加快轉(zhuǎn)變政府職能”部分，更明確提出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。”前不久，李克強總理在十二屆全國人大二次會議上所作的政府工作報告提出了另一項重大部署，即“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，堅持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路”。

從黨的十八屆三中全會到政府工作報告，有效的政府治理和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不約而同被置于同一個時空之下。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的報告，2002年至2011年，我國城鎮(zhèn)化率以平均每年1.35個百分點的速度發(fā)展，城鎮(zhèn)人口平均每年增長2096萬人，2011年我國城鎮(zhèn)化率達51.27%。這組數(shù)據(jù)表明，我國城鎮(zhèn)化的速度非常快，堪稱世界城市發(fā)展的“佼佼者”。但是，伴隨著“潮水般”的城鎮(zhèn)化進程，城市人口與經(jīng)濟雖然得到較快發(fā)展，但也給城市帶來了非常大的壓力，包括城市管理在內(nèi)的社會治理任務(wù)日益艱巨。

城鎮(zhèn)化帶來的新情況迫切要求政府治理創(chuàng)新

隨著我國改革不斷深入和市場經(jīng)濟體制的完善，社會各階層的利益關(guān)系發(fā)生了重要變化，即社會利益的價值觀由計劃經(jīng)濟體制下的“傳統(tǒng)”向市場經(jīng)濟體制下的“現(xiàn)代”轉(zhuǎn)型。說到底，這種轉(zhuǎn)型實質(zhì)上是社會利益的分化、調(diào)整和不斷重新整合的過程。當(dāng)它面臨城鎮(zhèn)化進程時，則愈加凸顯。

可以說，這就是當(dāng)下政府治理面臨的前所未有挑戰(zhàn)。從行政法方面講，政府在治理社會和實現(xiàn)國家職能的基本手段是行政行為，即命令與服從的行為管理模式。但是，在市場經(jīng)濟條件下，社會經(jīng)濟運行主要是通過以自由競爭原則為基礎(chǔ)的自行調(diào)控機制，政府“存在的目的只是為人們進行成本和利益的競爭制定規(guī)則”。 毫無疑問，不同的利益主體不僅要發(fā)展自己，使其強大起來，更希望自己在競爭中永遠處于不敗之地。這種社會利益的分化與矛盾，必然引起社會利益的博弈與沖突。

應(yīng)對這些博弈和沖突，根本是要正確處理政府與市場的關(guān)系，注重協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系和緩解利益矛盾，提供正常和穩(wěn)定的社會公共秩序。這就是政府治理的重要職能。《決定》提出的“加快轉(zhuǎn)變政府職能”，不僅要求政府努力改革舊有的、不適應(yīng)市場經(jīng)濟部分和內(nèi)容的行政管理模式、手段和方法，更要求政府采取創(chuàng)新舉措，有效地調(diào)節(jié)社會各方利益關(guān)系，整合社會多元且復(fù)雜的利益矛盾和沖突，從而使各種社會階層的利益分化得以相互協(xié)調(diào)。

切實建立維護群眾權(quán)益的機制

在2011年2月19日省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上，胡錦濤同志曾就社會管理及創(chuàng)新提出八點意見，其中第二點涉及了維護群眾權(quán)益的“利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制”。可以說，這“四大機制”是各級政府強化社會管理、維護社會和諧的創(chuàng)新點。它們的提出，說明政府治理的本意不是“管制”而是“服務(wù)”，核心要義是通過有效的社會服務(wù)來保障和維護群眾的根本利益，從而實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。

建立健全群眾利益協(xié)調(diào)機制，關(guān)鍵要正確把握最廣大人民群眾根本利益、現(xiàn)階段人民群眾共同利益、不同群體特殊利益的關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益，兼顧各方面群眾關(guān)切。于此，政府可以通過完善公共決策社會公示制度、公眾聽證制度、專家咨詢論證制度等，健全民主決策程序，凡是涉及群眾切身利益的重大事項，都充分聽取群眾的意見和建議。對大多數(shù)群眾不理解、不支持的事項緩出臺或不出臺，堅決防止因行政決策不當(dāng)而損害群眾利益。

建立健全訴求表達機制，主要是切實保障群眾話有處說、怨有處訴、難有處解、事有處辦。從近年來發(fā)生的一些群體性事件分析，多數(shù)群體性事件都是因群眾的意見得不到有效表達演變而成。因此，各級政府應(yīng)當(dāng)通過直接的、間接的方式，切實地傾聽群眾合理訴求，有效拓寬政府與群眾聯(lián)系的渠道。

建立健全矛盾調(diào)處機制，重點要完善矛盾糾紛排查預(yù)警、調(diào)解處置機制。發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的大調(diào)解工作體系作用，依靠基層黨政組織、群眾組織、行業(yè)管理組織、群眾自治組織，調(diào)動社會組織的積極性，共同化解社會矛盾。

建立健全群眾權(quán)益保障機制，當(dāng)前的重點是著力解決農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)房屋征收拆遷、企業(yè)改制、涉農(nóng)利益、教育醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、城市管理、涉法涉訴等方面群眾反映強烈的問題。

當(dāng)然，這“四大機制”的建立健全是政府治理創(chuàng)新中密不可分的，彼此相互聯(lián)系，其中既有維護群眾權(quán)益的具體目標(biāo)又有實施重點，根本目的就是更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，加強社會矛盾源頭治理，妥善處理人民內(nèi)部矛盾，堅決糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)，切實維護群眾合法權(quán)益，真正實現(xiàn)新形勢下政府社會治理創(chuàng)新的根本目標(biāo)。

重視防范新形勢下的行政風(fēng)險

改革創(chuàng)新必然面臨風(fēng)險，政府治理創(chuàng)新也不例外。

對于政府治理創(chuàng)新，國內(nèi)專家學(xué)者結(jié)合各自的理論與實踐提出了一系列好的觀點和建議。多數(shù)專家認為，在新形勢下推進政府改革和管理創(chuàng)新的任務(wù)主要包括通過簡政放權(quán)切實轉(zhuǎn)變政府職能、通過績效管理提高政府工作效率、通過改革創(chuàng)新切實落實法治政府建設(shè)、通過問責(zé)機制健全政府工作監(jiān)督等。這些意見都非常好，筆者完全贊同。但是，在城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中政府還應(yīng)當(dāng)高度重視一項至關(guān)重要的任務(wù)，就是行政風(fēng)險的防范。

從近年來出現(xiàn)的一些行政案件來看，盡管違法的行政機關(guān)及行政執(zhí)法人員受到了法律制裁，但在當(dāng)事人承擔(dān)法律責(zé)任的背后，更大的傷害在于執(zhí)政黨和政府的形象以及行政機關(guān)公信力因此被降低。這就是最大的行政風(fēng)險。

目前，對于行政風(fēng)險的防范，大多數(shù)行政機關(guān)僅僅把它限于單位的“政績考核”和個人的“人身安全”，而未把行政執(zhí)法本身的風(fēng)險防范和這種風(fēng)險背后的風(fēng)險防范提高到關(guān)乎維護執(zhí)政黨和政府形象、行政機關(guān)公信力的高度來認識。我國正處于改革的攻堅期和深水區(qū)，由各種社會矛盾所引發(fā)的行政糾紛及案件已經(jīng)成為影響治安秩序和社會穩(wěn)定的非常突出的問題。因此，各級政府必須在思想上高度重視行政執(zhí)法風(fēng)險的重要性，提高行政執(zhí)法風(fēng)險背后風(fēng)險的防范意識，把行政執(zhí)法風(fēng)險防范的工作融入政府管理創(chuàng)新中去，妥善預(yù)防和化解行政執(zhí)法風(fēng)險所引發(fā)的行政違法案件。

（作者：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授）

責(zé)任編輯：葉再春