土改：步急步緩

楊帥

2007年啟動(dòng)，2009年完成的國(guó)務(wù)院第二次全國(guó)土地調(diào)查，終于即將公布數(shù)據(jù)成果。據(jù)不少知情人士透露，耕地總量已遠(yuǎn)超18億畝紅線(xiàn)。

雖然這一數(shù)據(jù)使得“堅(jiān)守土地紅線(xiàn)”政策稍顯尷尬，但對(duì)于時(shí)時(shí)憂(yōu)心國(guó)家糧食安全的人們來(lái)說(shuō)無(wú)異于一顆定心丸。同時(shí)，查清土地資源底數(shù)，也為土地流轉(zhuǎn)改革打下了基礎(chǔ)。

新土改的呼聲與“二調(diào)”相伴，已喊了數(shù)年。事到如今，不存在“改與不改”的疑慮，問(wèn)題在于怎么改：政策底線(xiàn)在哪？改革速度如何？制度怎樣完善？各方都有其探索。

官方：進(jìn)兩步，退一步

2013年10月，國(guó)研中心向社會(huì)公開(kāi)《“383”改革方案》，其中提到的“三大改革突破口”之一是“深化土地制度改革，集體土地入市交易”。

而后十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中說(shuō)道：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”

一來(lái)一去，引起了社會(huì)各界的廣泛解讀。有學(xué)者分析指出，這相當(dāng)于給8億農(nóng)民一個(gè)選擇的權(quán)利，可根據(jù)自己的家庭和就業(yè)情況，決定是否保留承包地。

《金融時(shí)報(bào)》《華爾街日?qǐng)?bào)》等海外媒體也刊文稱(chēng)，三中全會(huì)推出的土地改革會(huì)賦予農(nóng)民更大的土地買(mǎi)賣(mài)與租賃權(quán)，從而使其得以放棄土地移居城市。

這股“誤讀”顯然超出了官方的預(yù)期，以至于《決定》發(fā)布幾天后的11月22日，國(guó)土資源部、住建部聯(lián)合發(fā)布緊急通知，要求各省區(qū)市“正確領(lǐng)會(huì)”三中全會(huì)土改措施，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制制度，同時(shí)堅(jiān)決遏制在建、在售“小產(chǎn)權(quán)房”行為。

“無(wú)論是承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市，還是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，都要先搞試點(diǎn)，而且試點(diǎn)是要報(bào)批的。”12月6日，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在新聞發(fā)布會(huì)上，對(duì)農(nóng)地改革的熱點(diǎn)做出回應(yīng)。

經(jīng)營(yíng)權(quán)不是承包權(quán)；住房財(cái)產(chǎn)權(quán)不是宅基地所有權(quán)；農(nóng)村集體“經(jīng)營(yíng)性”建設(shè)用地可以入市，并不意味著農(nóng)村集體建設(shè)用地都可以入市等等。高層官員頻繁發(fā)聲糾正，說(shuō)明中央對(duì)于新土改的腳步慎重。目前看來(lái)，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有是流轉(zhuǎn)的底線(xiàn)，這也是2013年底舉行的中央農(nóng)村工作會(huì)議透露出的訊息。

市場(chǎng)：土地流轉(zhuǎn)與融資嘗試

“無(wú)論在什么時(shí)期，金融行業(yè)都要在政策的紅線(xiàn)內(nèi)運(yùn)行，土地政策沒(méi)有明晰之前，信托不敢貿(mào)然涉足土地流轉(zhuǎn)。”用益信托首席分析師李旸表示，“土地流轉(zhuǎn)信托政策性非常強(qiáng)，如果你不能吃透國(guó)家政策方向，就容易走錯(cuò)路。”

2013年年初，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》提出，要用五年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、登記、頒證工作。在政策背書(shū)下，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的步伐加快。據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，全國(guó)農(nóng)戶(hù)承包土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)3.1億畝，占到家庭承包耕地面積的23.9%。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雖然一直存在，但由于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法抵押、擔(dān)保，“三農(nóng)”領(lǐng)域一直存在融資難題。而十八屆三中全會(huì)決定“農(nóng)民承包地可抵押、轉(zhuǎn)讓”，“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”，則意味著其有望進(jìn)入公開(kāi)市場(chǎng)交易。這讓急于轉(zhuǎn)型的信托公司看到了價(jià)值洼地，也為眾多農(nóng)業(yè)公司開(kāi)辟了融資新路。

10月11日，中信信托在國(guó)內(nèi)推出首單土地流轉(zhuǎn)信托，落戶(hù)安徽宿州；11月7日，北京信托“無(wú)錫陽(yáng)山鎮(zhèn)桃園村”項(xiàng)目推出；12月3日，中信信托第二單落戶(hù)山東濰坊青州市。

“全國(guó)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)委與農(nóng)業(yè)相關(guān)的企業(yè)，都希望這樣一個(gè)結(jié)構(gòu)推廣。”中信信托副總經(jīng)理包學(xué)勤說(shuō)道。他口中的結(jié)構(gòu)是指“土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目集成平臺(tái)”——以土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目為平臺(tái)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)管理、科學(xué)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建等方面整合資源，開(kāi)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。

相較于農(nóng)企與信托的樂(lè)觀，北京大學(xué)法學(xué)院副教授樓建波發(fā)出提醒之聲：“中信信托代表了一個(gè)方向，它現(xiàn)在蹚出了一條路，但是這條路能否走成通渠大道，還需要后續(xù)觀察。”目前，土地流轉(zhuǎn)信托雖然炒得火熱，但只有少數(shù)幾家國(guó)企參與其中。農(nóng)業(yè)屬于利潤(rùn)率低但風(fēng)險(xiǎn)不低的行業(yè)，信托公司的參與動(dòng)機(jī)是響應(yīng)政策還是追求利潤(rùn)，還要打個(gè)問(wèn)號(hào)。

學(xué)界：紅利就在眼前

美國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅思高（Scott Rozelle）等對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地的研究發(fā)現(xiàn)，地權(quán)的不確定對(duì)農(nóng)民在土地上的長(zhǎng)期投資有顯著影響，地權(quán)越不穩(wěn)定，農(nóng)民越?jīng)]有積極性進(jìn)行有利于土地的長(zhǎng)期投資，進(jìn)而影響土地質(zhì)量的改進(jìn)和其收入的增長(zhǎng)。

世界銀行調(diào)查也顯示，在二戰(zhàn)后迄今的半個(gè)多世紀(jì)時(shí)間里，在世界范圍內(nèi)真正成功跨越了中等收入陷阱，成功實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的，只有日本、韓國(guó)、新加坡和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。它們的成功做法都是確權(quán)——開(kāi)發(fā)權(quán)歸政府、收益權(quán)歸社會(huì)分享。

因此，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授王永欽認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》在土地制度方面的表述，強(qiáng)化了土地資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓權(quán)和抵押權(quán)，無(wú)疑代表了正確的方向。“土地有效抵押價(jià)值會(huì)增加，有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高。”

東南大學(xué)華生教授則認(rèn)為，新土改帶來(lái)的政策紅利重點(diǎn)不在于土地，更重要的是解放農(nóng)村的生產(chǎn)力。“改革開(kāi)放第四個(gè)十年和更長(zhǎng)的時(shí)間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)若想繼續(xù)高速增長(zhǎng)，最根本靠的是人的城鎮(zhèn)化”，靠的是幾億中國(guó)人從收入、生產(chǎn)率很低的農(nóng)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)到第二、三產(chǎn)業(yè)上來(lái)。

“龍湖第一個(gè)出來(lái)當(dāng)保安的農(nóng)民工，后來(lái)成了訓(xùn)練其他農(nóng)民工當(dāng)保安的教官。他跟新人說(shuō)，小伙子你好好干，這個(gè)城市你站著就掙錢(qián)。”這句話(huà)讓北京大學(xué)周其仁教授感觸良多，“為什么你站著就有人付錢(qián)？因?yàn)槌抢锶擞绣X(qián)。為什么城里人有錢(qián)？因?yàn)槌抢锏男枨蠹校止こ潭燃?xì)，專(zhuān)業(yè)化帶來(lái)的生產(chǎn)力是驚人的。”

周其仁教授認(rèn)為，現(xiàn)在要全社會(huì)達(dá)成一個(gè)關(guān)于土地未來(lái)目標(biāo)的框架認(rèn)識(shí)還比較困難，只能“拱一步算一步”，先解決緊迫的問(wèn)題。“第一，兩億多農(nóng)民走了，農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)規(guī)模要變化，這個(gè)地已經(jīng)轉(zhuǎn)出去了，怎么轉(zhuǎn)得有效率，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)提上日程。第二，很多人走了，家里的建設(shè)用地閑著，你干嗎不考慮把那個(gè)地變成他的資產(chǎn)收入，幫他進(jìn)城呢，幫他交社保呢，幫他孩子上學(xué)呢？這幾條現(xiàn)在看來(lái)有望達(dá)成一致意見(jiàn)。”

政商學(xué)界，各有各的思量，從“最小共識(shí)”做起，總好過(guò)做一頭布呂丹的驢子。