土改：步急步緩

楊帥

2007年啟動，2009年完成的國務(wù)院第二次全國土地調(diào)查，終于即將公布數(shù)據(jù)成果。據(jù)不少知情人士透露，耕地總量已遠超18億畝紅線。

雖然這一數(shù)據(jù)使得“堅守土地紅線”政策稍顯尷尬，但對于時時憂心國家糧食安全的人們來說無異于一顆定心丸。同時，查清土地資源底數(shù)，也為土地流轉(zhuǎn)改革打下了基礎(chǔ)。

新土改的呼聲與“二調(diào)”相伴，已喊了數(shù)年。事到如今，不存在“改與不改”的疑慮，問題在于怎么改：政策底線在哪？改革速度如何？制度怎樣完善？各方都有其探索。

官方：進兩步，退一步

2013年10月，國研中心向社會公開《“383”改革方案》，其中提到的“三大改革突破口”之一是“深化土地制度改革，集體土地入市交易”。

而后十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中說道：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”

一來一去，引起了社會各界的廣泛解讀。有學者分析指出，這相當于給8億農(nóng)民一個選擇的權(quán)利，可根據(jù)自己的家庭和就業(yè)情況，決定是否保留承包地。

《金融時報》《華爾街日報》等海外媒體也刊文稱，三中全會推出的土地改革會賦予農(nóng)民更大的土地買賣與租賃權(quán)，從而使其得以放棄土地移居城市。

這股“誤讀”顯然超出了官方的預期，以至于《決定》發(fā)布幾天后的11月22日，國土資源部、住建部聯(lián)合發(fā)布緊急通知，要求各省區(qū)市“正確領(lǐng)會”三中全會土改措施，嚴格實行土地用途管制制度，同時堅決遏制在建、在售“小產(chǎn)權(quán)房”行為。

“無論是承包地經(jīng)營權(quán)的抵押、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市，還是農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，都要先搞試點，而且試點是要報批的。”12月6日，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在新聞發(fā)布會上，對農(nóng)地改革的熱點做出回應(yīng)。

經(jīng)營權(quán)不是承包權(quán)；住房財產(chǎn)權(quán)不是宅基地所有權(quán)；農(nóng)村集體“經(jīng)營性”建設(shè)用地可以入市，并不意味著農(nóng)村集體建設(shè)用地都可以入市等等。高層官員頻繁發(fā)聲糾正，說明中央對于新土改的腳步慎重。目前看來，堅持農(nóng)村土地集體所有是流轉(zhuǎn)的底線，這也是2013年底舉行的中央農(nóng)村工作會議透露出的訊息。

市場：土地流轉(zhuǎn)與融資嘗試

“無論在什么時期，金融行業(yè)都要在政策的紅線內(nèi)運行，土地政策沒有明晰之前，信托不敢貿(mào)然涉足土地流轉(zhuǎn)。”用益信托首席分析師李旸表示，“土地流轉(zhuǎn)信托政策性非常強，如果你不能吃透國家政策方向，就容易走錯路。”

2013年年初，國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》提出，要用五年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、登記、頒證工作。在政策背書下，我國土地流轉(zhuǎn)的步伐加快。據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，全國農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)面積達3.1億畝，占到家庭承包耕地面積的23.9%。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雖然一直存在，但由于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)無法抵押、擔保，“三農(nóng)”領(lǐng)域一直存在融資難題。而十八屆三中全會決定“農(nóng)民承包地可抵押、轉(zhuǎn)讓”，“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場”，則意味著其有望進入公開市場交易。這讓急于轉(zhuǎn)型的信托公司看到了價值洼地，也為眾多農(nóng)業(yè)公司開辟了融資新路。

10月11日，中信信托在國內(nèi)推出首單土地流轉(zhuǎn)信托，落戶安徽宿州；11月7日，北京信托“無錫陽山鎮(zhèn)桃園村”項目推出；12月3日，中信信托第二單落戶山東濰坊青州市。

“全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)委與農(nóng)業(yè)相關(guān)的企業(yè)，都希望這樣一個結(jié)構(gòu)推廣。”中信信托副總經(jīng)理包學勤說道。他口中的結(jié)構(gòu)是指“土地流轉(zhuǎn)項目集成平臺”——以土地流轉(zhuǎn)項目為平臺，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營管理、科學技術(shù)、產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建等方面整合資源，開展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。

相較于農(nóng)企與信托的樂觀，北京大學法學院副教授樓建波發(fā)出提醒之聲：“中信信托代表了一個方向，它現(xiàn)在蹚出了一條路，但是這條路能否走成通渠大道，還需要后續(xù)觀察。”目前，土地流轉(zhuǎn)信托雖然炒得火熱，但只有少數(shù)幾家國企參與其中。農(nóng)業(yè)屬于利潤率低但風險不低的行業(yè)，信托公司的參與動機是響應(yīng)政策還是追求利潤，還要打個問號。

學界：紅利就在眼前

美國發(fā)展經(jīng)濟學家羅思高（Scott Rozelle）等對中國農(nóng)村土地的研究發(fā)現(xiàn)，地權(quán)的不確定對農(nóng)民在土地上的長期投資有顯著影響，地權(quán)越不穩(wěn)定，農(nóng)民越?jīng)]有積極性進行有利于土地的長期投資，進而影響土地質(zhì)量的改進和其收入的增長。

世界銀行調(diào)查也顯示，在二戰(zhàn)后迄今的半個多世紀時間里，在世界范圍內(nèi)真正成功跨越了中等收入陷阱，成功實現(xiàn)現(xiàn)代化的，只有日本、韓國、新加坡和我國臺灣地區(qū)。它們的成功做法都是確權(quán)——開發(fā)權(quán)歸政府、收益權(quán)歸社會分享。

因此，復旦大學經(jīng)濟學教授王永欽認為，十八屆三中全會通過的《決定》在土地制度方面的表述，強化了土地資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓權(quán)和抵押權(quán)，無疑代表了正確的方向。“土地有效抵押價值會增加，有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高。”

東南大學華生教授則認為，新土改帶來的政策紅利重點不在于土地，更重要的是解放農(nóng)村的生產(chǎn)力。“改革開放第四個十年和更長的時間，中國經(jīng)濟若想繼續(xù)高速增長，最根本靠的是人的城鎮(zhèn)化”，靠的是幾億中國人從收入、生產(chǎn)率很低的農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)到第二、三產(chǎn)業(yè)上來。

“龍湖第一個出來當保安的農(nóng)民工，后來成了訓練其他農(nóng)民工當保安的教官。他跟新人說，小伙子你好好干，這個城市你站著就掙錢。”這句話讓北京大學周其仁教授感觸良多，“為什么你站著就有人付錢？因為城里人有錢。為什么城里人有錢？因為城里的需求集中，分工程度細，專業(yè)化帶來的生產(chǎn)力是驚人的。”

周其仁教授認為，現(xiàn)在要全社會達成一個關(guān)于土地未來目標的框架認識還比較困難，只能“拱一步算一步”，先解決緊迫的問題。“第一，兩億多農(nóng)民走了，農(nóng)村的經(jīng)營規(guī)模要變化，這個地已經(jīng)轉(zhuǎn)出去了，怎么轉(zhuǎn)得有效率，這個問題已經(jīng)提上日程。第二，很多人走了，家里的建設(shè)用地閑著，你干嗎不考慮把那個地變成他的資產(chǎn)收入，幫他進城呢，幫他交社保呢，幫他孩子上學呢？這幾條現(xiàn)在看來有望達成一致意見。”

政商學界，各有各的思量，從“最小共識”做起，總好過做一頭布呂丹的驢子。