負面清單：經(jīng)濟管理體制的正面突破

上海自貿區(qū)正式掛牌起步滿兩個月，“負面清單”儼然已成為中國經(jīng)濟改革的最熱門詞匯。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確提出：“實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式。”

這無疑是一項意義重大的突破，它意味著市場開放擴大以及投資管理體制和管理方式的重大改變，如能落實到位，則會大大推進我國的市場開放，撼動目前計劃、僵化的投資管理體制和管理方式。

法無禁止即合法

所謂負面清單（Negative List），相當于投資領域的“黑名單”，其中要列明針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業(yè)績要求、高管要求等方面的管理限制措施。換言之，只要是沒有明確限制或禁止的領域，投資可自由進入，“法無禁止即合法”，這是政府經(jīng)濟管理思維的重大突破。

此前，中國對外商投資的管理一貫為設置正面清單，即外商投資參照國家發(fā)改委、經(jīng)貿委和外經(jīng)貿部聯(lián)合發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》開展。這份“白名單”中明確了鼓勵類、限制類和禁止類的外商投資項目，但外商即使是投資鼓勵類項目，亦需要經(jīng)政府相關部門的審批。

由“正”轉“負”，深刻見證了中國改革開放的深化。

目前全球投資規(guī)則談判代替貿易規(guī)則談判成為主流，雙邊和區(qū)域自由貿易協(xié)定談判如TPP（《跨太平洋伙伴關系協(xié)議》）、TTIP（《跨大西洋貿易與投資伙伴關系協(xié)定》）等，已經(jīng)取代WTO成為全球投資規(guī)則重構的主要平臺。規(guī)則談判的目標也從關境外向關境內轉移，從關稅等問題轉移到國內投資準入等規(guī)則的改革。因此自貿區(qū)的建設，就必須建立符合國際化、法制化要求的跨境投資和貿易規(guī)則體系。

負面清單模式正體現(xiàn)了上海自貿區(qū)建立的意義——先行先試，使試驗區(qū)形成與國際經(jīng)貿通行規(guī)則相互銜接的基本制度框架，成為我國進一步融入經(jīng)濟全球化的重要載體。

政府與市場邊界的重新界定

上海自貿區(qū)正式掛牌后，2013版負面清單當即公布。盡管190條特別管理措施顯得有些保守，但其對外商投資的管理方式由“白名單”轉“黑名單”，將使市場發(fā)揮更大作用，是一次對政府與市場邊界重新界定的制度變革，值得稱贊。

在上海自貿區(qū)內，外商投資項目由核準制改為備案制，手續(xù)大大簡化。對于未列入負面清單的外商投資一般項目，企業(yè)注冊時間從目前全國平均的29天縮短到4天。“也就是說，除了負面清單列表上的行業(yè)，外資想入駐直接去工商局就可以了，不再需要發(fā)改委和外經(jīng)貿主管部門審批。”對外經(jīng)貿大學外國直接投資研究中心主任盧進勇稱。

此外，核準制改為備案制也意味著管理將從事前審批改為事中監(jiān)管和事后處罰，這將壓縮政府部門在核準項目過程中尋租的空間，降低政府行政成本與可自由裁量空間，有利于使政府在市場活動中的角色從參與者向監(jiān)管者歸位。

負面清單是清晰的、簡明的、公平的，因為告訴了什么不能做，除了不能做的其他都可以做。

國務院發(fā)展研究中心副主任劉世錦稱：“以前實行正面清單，經(jīng)濟活動需要批準，但在充滿活力的市場經(jīng)濟中，可以做什么很難完全說清楚，且非常不確定。”而負面清單有利于解決產(chǎn)能過剩，以前政府審批中的鼓勵性項目造成產(chǎn)能過剩，并在一定程度上破壞公平競爭。因此要讓負面清單變短，這樣可比以往正面清單的自由裁量權小，相應提高政府效率和透明度，尋租和腐敗機會也會相應減少。

以往，打著“宏觀調控”旗號的審批手段總是無孔不入，給中國經(jīng)濟轉型升級帶來很多問題。負面清單劃定“禁區(qū)”以后，不僅能給企業(yè)以明確的導向，也從根本上和制度上實現(xiàn)簡政放權，政府管理體制上的變革跨出了重要一步。這不僅與中國新領導層簡政放權、激活市場的思路一脈相承，更是對接國際高標準投資和貿易規(guī)則體系的必由之路。負面清單這一創(chuàng)新模式非常具有向全國推廣的意義。

不過，2013版負面清單并不完美，這也是共識，上海自貿區(qū)管委會常務副主任戴海波在掛牌之日就表示，在負面清單的制定上，“我們是小學生”。

徐淮根據(jù)《東方早報》《新京報》《中國經(jīng)濟導報》、財新網(wǎng)等綜合編輯。

本欄目責任編輯： 楊帥（yshfaith@gmail.com）