地方發(fā)債步入2.0時(shí)代

金姬

千呼萬喚始出來，飽受債務(wù)困擾的地方政府終于在發(fā)債問題上有了更多自主權(quán)。財(cái)政部5月21日發(fā)布通知，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2014年上海（126億元）、浙江（137億元）、廣東（148億元）、深圳（42億元）、江蘇（174億元）、山東（137億元）、北京（105億元）、江西（143億元）、寧夏（55億元）、青島（25億元）等10省市將試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還，試點(diǎn)發(fā)債總規(guī)模為1092億元。

2個(gè)月前，財(cái)政部部長樓繼偉在兩會(huì)后舉行的高層發(fā)展論壇上談及中央對地方發(fā)債的設(shè)想：“中央政府承擔(dān)著宏觀責(zé)任，所以財(cái)政有時(shí)候要盈余，有時(shí)候要赤字，根據(jù)這個(gè)要求進(jìn)行發(fā)債，平衡或者赤字，然后發(fā)債融資。地方政府沒有這個(gè)職能，如果都用當(dāng)年的收入解決基礎(chǔ)設(shè)施使得后一代人更多受益的話也不太公平，所以可以發(fā)一部分債，但是要嚴(yán)格控制，類似于美國市政債。”

在上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院黃少卿副研究員看來，此次地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)依然具有濃厚的試驗(yàn)性質(zhì)，因?yàn)榘l(fā)債額度遠(yuǎn)不能滿足地方政府當(dāng)前的融資需求，可謂杯水車薪。他對《新民周刊》表示：“地方債券只是現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算體系中的一個(gè)組成部分，關(guān)鍵還是要通過建立地方發(fā)債機(jī)制，來規(guī)范地方政府財(cái)政行為和負(fù)債方式，提升地方政府治理能力。”

可以說，債市改革吹響了金融改革的沖鋒號(hào)。

從“代發(fā)代還”到“自發(fā)自還”

現(xiàn)行《預(yù)算法》以及修正案草案一審和二審稿，均明確“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，因而地方發(fā)債試點(diǎn)是為建設(shè)我國以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制“破冰之舉”。

為化解政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，中央早已開始探索地方政府發(fā)債之路。2009年，中央決定發(fā)行2000億元的地方政府債券。當(dāng)時(shí)由于地方政府債券發(fā)行渠道尚未建立，2009年和2010年地方政府債券由財(cái)政部代理發(fā)行，代辦還本付息，即“代發(fā)代還”。

2011年和2012年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，上海、浙江、廣東、深圳試點(diǎn)在國務(wù)院批準(zhǔn)的額度內(nèi)自行發(fā)行債券，發(fā)債總規(guī)模分別為229億元和289億元，但仍由財(cái)政部代辦還本付息，即“自發(fā)代還”。2013年，新增江蘇、山東為試點(diǎn)地區(qū)，當(dāng)年六地自行發(fā)債總額為652億元。而此次的“自發(fā)自還”，是指試點(diǎn)地區(qū)在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金。

中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任楊志勇研究員告訴《新民周刊》：“三種模式下，地方政府的參與程度不同。新試點(diǎn)的方案地方政府參與程度最深，需要做的事情最多。試點(diǎn)漸次增強(qiáng)地方政府在地方債發(fā)行中的責(zé)任，也相應(yīng)地減少中央政府的事務(wù)，與分稅制財(cái)政管理體制下的‘分級(jí)財(cái)政的實(shí)質(zhì)要求是相符的。”

當(dāng)然，兒子如果還不了債，老子還是會(huì)“兜底”。畢竟中國是單一制而不是聯(lián)邦制國家，不會(huì)出現(xiàn)美國那樣的地方政府破產(chǎn)情況。而為了降低風(fēng)險(xiǎn)，中央已經(jīng)對地方政府發(fā)債總額進(jìn)行嚴(yán)格限制，充分考慮地方政府的還債能力。這也是地方發(fā)債額度如此之低的主要原因。

地方政府瀕臨破產(chǎn)？

根據(jù)國家審計(jì)署，截至2012年底，我國有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。截至2013年6月底，我國地方政府債務(wù)總額高達(dá)10.88萬億元，此外還有2.67萬億元負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和4.34萬億元可能承擔(dān)救助責(zé)任的債務(wù)。

根據(jù)畢馬威（KPMG）的數(shù)據(jù)，中國地方政府僅掌握國家50%的財(cái)政收入，卻要負(fù)擔(dān)80%的財(cái)政開支。這種收支不平衡狀況導(dǎo)致在金融危機(jī)后的過去5年中，地方政府負(fù)債占中國GDP的比例迅速上升：從2008年的10%增長至2013年的33%以上。

中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇指出，地方政府的政績觀和財(cái)政體系不健全是導(dǎo)致目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題的兩大根源。30年來，各地方政府之間的競爭始終是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力之源，而地方政府之間的競爭主要靠招商引資和投資拉動(dòng)。為拉動(dòng)這兩者的增長，各地在改革開放之初到1994年這一時(shí)期采取的是各種稅收優(yōu)惠的政策吸引，1994年財(cái)稅改革限制這一方法的使用后，又開始通過各種收費(fèi)財(cái)源來大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而1998年實(shí)施的稅費(fèi)改革再次關(guān)閉了亂收費(fèi)的閘門，從此土地出讓金走入民眾視野，但這一做法又相繼受到一系列土地出讓規(guī)范措施的限制。到了2008年，國際金融危機(jī)沖擊之下，對保增長目標(biāo)的追求便促使地方政府加入到擴(kuò)張政策的隊(duì)伍當(dāng)中，在規(guī)范性地方政府債務(wù)被約束的條件下，各種融資平臺(tái)自然產(chǎn)生。

地方舉債的最常見方式是地方政府旗下的地方融資平臺(tái)公司，向銀行貸款或者發(fā)行企業(yè)債。截至2013年6月，在全國總計(jì)17.89萬億元的地方政府廣義債務(wù)中，銀行貸款高達(dá)10.12萬億元，占比高達(dá)56.57%。由于貸款直接與銀行發(fā)生關(guān)系，所以“不透明”是最大的問題，公眾難以知曉相關(guān)項(xiàng)目的背景和去處。市場普遍認(rèn)為，通過“企業(yè)債”、“企業(yè)融資”方式的地方政府融資，是利用政府的國家信用，卻很難接受監(jiān)管，助長地方政府“只管借、不管還”的風(fēng)氣。

“地方政府應(yīng)該通過立法被賦予自主發(fā)債權(quán)，否則，沒了這種規(guī)范渠道，地方政府只能依靠不太規(guī)范的融資平臺(tái)。”黃少卿說，地方政府用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的資本性開支，由于一次性支出大，收益期限長，不可能在短期內(nèi)達(dá)到預(yù)算平衡。而現(xiàn)有的預(yù)算法又要求地方政府不列赤字，地方政府要么依托融資平臺(tái)來負(fù)債，要么引入私人投資，以收費(fèi)方式償還私人投資，這也是很多地方高速公路收費(fèi)超期的主要原因之一。

前路漫漫

此次試點(diǎn)辦法首次強(qiáng)調(diào)，“試點(diǎn)地區(qū)按照有關(guān)規(guī)定開展債券信用評(píng)級(jí)”。此次地方政府債券“自發(fā)自還”，評(píng)級(jí)成為必需品，這意味著今后地方政府債券的發(fā)行利率，將根據(jù)信用評(píng)級(jí)高低來決定，各地可能出現(xiàn)明顯分化。

問題是，地方政府普遍存在債務(wù)信息不公開、不透明的問題。如果評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)拿不到所需的齊全的信息資料，就無法作出客觀公正的評(píng)級(jí)結(jié)論。黃少卿透露：“2008年以后，為了配合4萬億投資，地方政府發(fā)債名義上需要評(píng)級(jí)報(bào)告。但據(jù)我所知，這里面有不少走過場的成分。既然中央批了，拿到額度，有中央政府的信用擔(dān)保，評(píng)級(jí)只是走形式，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的報(bào)告往往千篇一律，改改公司名字和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)而已，債券的信用等級(jí)都很高。我國市場化的評(píng)估體制尚未建立。”

要解決地方政府債務(wù)問題，還要緩解地方政府“小收入大支出”的尷尬。分稅制在中國已經(jīng)步入第20個(gè)年頭。楊志勇建議，增加地方財(cái)權(quán)，減少地方事權(quán)。黃少卿指出，要解決地方政府債務(wù)，既需要合理界定政府職能，譬如減少地方政府資本性支出；也需要合理界定中央和地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)職能，如教育和社會(huì)保障的支出責(zé)任應(yīng)該收回中央，與此同時(shí)給地方更多的稅收權(quán)。

此次地方發(fā)債試點(diǎn)，似乎就在努力消除分稅制帶來的不利影響。新一輪財(cái)稅改革已經(jīng)拉開帷幕。endprint