如何更好發(fā)揮政府在資源配置中的作用

朱紅濤

十八屆三中全會《決定》指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。要更好地發(fā)揮政府作用，必須從政府的功能切入。就資源配置而言，政府的主要功能在于維護(hù)市場的正常運(yùn)行，糾正市場的不良行為。也就是說，當(dāng)市場機(jī)制失靈的時(shí)候，政府要挺身而出，力挽狂瀾，行使公平合理配置資源的職責(zé)。

一、當(dāng)前在資源配置中政府功能的缺陷

在一定的歷史階段，中國采取了政府配置資源的方式，雖然隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政府配置資源的方式越來越淡化，但是，政府配置資源的模式，還沒有完全退出。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，在資源配置中政府功能的缺陷，主要體現(xiàn)在政府功能缺位，政府功能越位以及政府功能錯(cuò)位這“三位”上。

1.在資源配置中政府功能的越位

政府行政壟斷降低資源配置效率。（1）政府對自然資源的壟斷導(dǎo)致高耗能。中國自然資源并不豐富，但是很多自然資源由政府進(jìn)行配置，資源價(jià)格長期偏低，一些稀缺資源利用效率嚴(yán)重偏低。（2）政府對國企在資源配置方面的政策傾向?qū)е铝耸袌龅牟还礁偁帯８骷壵块T常常以行業(yè)管理或維護(hù)市場秩序?yàn)槊ㄟ^法令、政策、行政手段從事各種各樣的反競爭活動。這種行政壟斷行為，為民企的發(fā)展制造了無形的“玻璃門”、“彈簧門”，使得資源配置的天平傾斜于國企和央企，阻礙了市場的公平競爭，極大地降低了資源配置的效率。（3）政府對國企相關(guān)產(chǎn)品價(jià)格的壟斷破壞了市場價(jià)格規(guī)律。這種行政壟斷根源在于國企改革的不徹底，使得政企沒有完全分開，政府對一些處于壟斷地位的國企仍未按市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則加以規(guī)制，而是經(jīng)常受制于某些代表壟斷企業(yè)勢力的特殊利益集團(tuán)，屈服于某些壟斷行業(yè)制定和維持壟斷高價(jià)的要求。造成國企以最低成本獲得資源，而以高價(jià)售出成品，從而獲得高額壟斷利潤。

政府尋租活動造成資源配置的不公平性。政府機(jī)構(gòu)本身并不是一個(gè)沒有自身利益的超利益組織，主張政府干預(yù)的凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，“政府是必要的惡”，政府官員往往將政府的利益異化成官員的個(gè)人利益。布坎南等人把尋租描述為人們憑借政府保護(hù)進(jìn)行的尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移而造成的浪費(fèi)資源的活動。（1）在現(xiàn)實(shí)社會中，凡是短缺并缺乏供給彈性的資源，都存在租金問題。資源的稀缺有些是天然的，如土地、礦產(chǎn)資源，有些是人為的，如政府頒發(fā)的許可證、配額、執(zhí)照、授權(quán)書、批文、特許經(jīng)營證等。天然稀缺下的租金可以促進(jìn)資源的最優(yōu)配置，而人為的資源短缺則會增加經(jīng)濟(jì)活動的成本，導(dǎo)致資源配置的不合理流向。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，最常見的政府尋租行為有以下三種：政府的特許權(quán)；政府規(guī)定、政府的關(guān)稅和進(jìn)口配額；政府采購。（2）掌握政府補(bǔ)貼權(quán)力的官員可能通過自己手中的自由裁量權(quán)，利用分配財(cái)政補(bǔ)貼的權(quán)力進(jìn)行設(shè)租。過往這方面的案例不少。某些國企，或者是接近權(quán)力的非公企業(yè)，容易獲得政府補(bǔ)貼，但這種補(bǔ)貼是否一定提升企業(yè)經(jīng)營效率，答案至少是不確定的。有些時(shí)候，政府補(bǔ)貼幫助粉飾了上市公司的財(cái)務(wù)報(bào)表；有些時(shí)候，政府補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上被擁有裁量權(quán)的官員和相關(guān)企業(yè)瓜分。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，容易導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”，使得某些企業(yè)反而失去了創(chuàng)新和艱苦奮斗的動力，而熱衷于投機(jī)取巧，在獲取政府補(bǔ)貼上下功夫。

2.在資源配置中政府功能的缺位

政府的行政壟斷行為造成壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)之間巨大的收入差距。這里的壟斷企業(yè)主要是指國企。壟斷的存在將使壟斷企業(yè)獲取高額的壟斷利潤，從而使不同規(guī)模的企業(yè)之間產(chǎn)生利潤率和工資率的差異、壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)的收入差距，如電力、石油、電信、自來水、燃?xì)狻㈣F路運(yùn)輸、煙草等行業(yè)，它們憑借壟斷經(jīng)營，都有相當(dāng)高的利潤額，其員工均有高工資、高獎(jiǎng)金、高福利待遇。

財(cái)稅體制限制了收入分配資源的再分配。個(gè)稅體系在調(diào)節(jié)收入分配功能的減弱、國家稅收的嚴(yán)重流失，一方面使一部分人的財(cái)富迅速擴(kuò)大，另一方面削弱了國家必要的再分配能力，難以有效地援助弱勢群體，從而加大了貧富差距。

政府行政審批效率降低了資源配置效率。（1）前置審批過多，許多行業(yè)市場準(zhǔn)入需要繁瑣的資質(zhì)和認(rèn)證，行政審批權(quán)下放不到位，如省級政府下放的權(quán)力中，屬于投資項(xiàng)目審批的僅占1/3，這樣，審批流程過多，降低資源配置進(jìn)度。（2）行政審批制度改革并未有效解決民營經(jīng)濟(jì)“玻璃門”的問題，民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入壟斷行業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻依然過高，造成資源配置的不公平。（3）部分審批權(quán)名義上雖已轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會，但實(shí)質(zhì)性權(quán)力仍在政府部門，而行業(yè)協(xié)會普遍存在重收費(fèi)、輕服務(wù)的現(xiàn)象。政府行政審批的低效極大地影響和降低了資源配置的效率。

3.在資源配置中政府功能的錯(cuò)位

地方政府出于利益博弈導(dǎo)致產(chǎn)能過剩誤導(dǎo)資源配置。首先，近些年來，地方政府為了追求GDP，在招商引資時(shí)，不僅采取稅收減免、土地優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、降低能源資源價(jià)格等措施，甚至不惜放寬環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、社保標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重扭曲了要素價(jià)格體系，帶來產(chǎn)能過剩的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，誤導(dǎo)了資源的流向。如在產(chǎn)能明顯過剩的情況下，仍然有16個(gè)省（區(qū)市）把鋼鐵、23個(gè)省（區(qū)市）把汽車作為“十二五”的重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。其次，現(xiàn)行財(cái)政體制使得地方政府決策造成產(chǎn)能過剩，誤導(dǎo)資源配置。由于我國分稅制改革僅僅停留在財(cái)政層面上，沒有在各級政府間合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)，形成地方政府財(cái)政小事權(quán)大。在這種財(cái)政體制下，地方政府自然傾向于選擇那些見效快、利潤大、回收期短、增長速度快、能多增加地方財(cái)政收入的項(xiàng)目來盲目擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)，由此引起重復(fù)建設(shè)、投資過熱，以致對中央宏觀調(diào)控的抵制。近年來最明顯的例子就是不斷攀升的房價(jià)，在經(jīng)過幾屆中央政府宏觀調(diào)控后仍未得到有效控制。

政府忽略公共產(chǎn)品供應(yīng)的失序擾亂資源配置。目前，社會公共產(chǎn)品總體供給不足。在政府財(cái)力有限情況下，政府在公共產(chǎn)品供給中的“偏好”和“偏向”政策擾亂資源配置。（1）社會公共產(chǎn)品供應(yīng)失序。對于能增加政府政績的一些公共產(chǎn)品，呈現(xiàn)出較高的供給熱情，如道路、水利基礎(chǔ)設(shè)施等，不能帶來政績而又能縮小貧富差距的公共產(chǎn)品不愿提供，或提供不足。如文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等。（2）城鄉(xiāng)二元化和中、東、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡分割了社會公共產(chǎn)品的供給。長期以來，政府主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給，在城鄉(xiāng)之間偏向城市，形成了城鎮(zhèn)分離的二元公共產(chǎn)品供給制度：城鎮(zhèn)實(shí)行的是由政府供給為主的公共產(chǎn)品供給制度；農(nóng)村實(shí)行的是以農(nóng)民“自我供給”為主的公共產(chǎn)品供給制度。而中西部地區(qū)以及少數(shù)民族地區(qū)的供給普遍落后于東部沿海地區(qū)。endprint

二、政府如何在資源配置中更好地發(fā)揮作用

當(dāng)前，要糾正政府在資源配置中的越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象，更好地發(fā)揮政府在資源配置中的作用，必須落實(shí)以下具體措施：

1.實(shí)行負(fù)面清單管理，打破政府行政壟斷

負(fù)面清單，是打碎民企進(jìn)入的“玻璃門”的一把錘子。負(fù)面清單管理是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的重要特征，也是政府在資源配置中打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中的行政壟斷，更好發(fā)揮政府作用的重要舉措。首先，負(fù)面清單管理，意味著實(shí)行“法無禁止則準(zhǔn)入”的投資自由原則。我國過去采取的是正面清單管理模式，主要是解決允許企業(yè)做什么的問題，所以正面清單是可以無限拉長的。而負(fù)面管理清單只公布禁止企業(yè)做的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，在管理上可以實(shí)現(xiàn)法律未禁止的投資事項(xiàng)企業(yè)都可以做，打破了長期以來國家行政壟斷導(dǎo)致資源配置不均的現(xiàn)象。其次，在負(fù)面清單管理模式下，政府與市場的關(guān)系是透明的，而且沒有彈性，便于監(jiān)督和防范政府權(quán)力的濫用及尋租現(xiàn)象的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)資源配置達(dá)到“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)。最后，負(fù)面清單管理只列舉禁止企業(yè)做的事情，往往是一目了然，在負(fù)面清單管理?xiàng)l件下，絕大多數(shù)的行業(yè)和領(lǐng)域都可以使用注冊制，而不需要行政許可和行政審批，大大提高了資源配置的效率。

2.簡化行政審批手續(xù)，提高政府配置資源的效率

行政審批，是我國長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺留物。首先，要解除過多的政府管制和繁復(fù)的行政審批手續(xù)，放活市場。新一屆中央政府分4批取消和下放了300多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，2013年來，民營和個(gè)體企業(yè)增長37%，有效推動了民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拓寬了就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道，提高了政府配置資源的效率。其次，淡化政府的前置審批功能，加強(qiáng)事后監(jiān)管。要組建各類權(quán)威性、獨(dú)立性、專業(yè)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過事后監(jiān)管維持市場秩序，實(shí)現(xiàn)政府追求的社會公平目標(biāo)，以事后監(jiān)管為主，完善行政審批制度的改革。最后，同步推進(jìn)行政審批和監(jiān)管體制改革。政府改革行政審批，并不是放手不管企業(yè)，而是要轉(zhuǎn)變管企業(yè)的方式：從行政審批轉(zhuǎn)向市場監(jiān)管。簡化行政審批事項(xiàng)與加強(qiáng)市場監(jiān)管兩手都要抓，在放寬民企市場準(zhǔn)入的同時(shí)，形成事中、事后全過程的市場監(jiān)管，從而提高政府配置資源的效率。

3.轉(zhuǎn)變政府職能，矯正公共產(chǎn)品供給

政府職能改變是更好發(fā)揮政府配置資源作用的根本改變。政府功能應(yīng)該從競爭性地方政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型地方政府。競爭性地方政府助推產(chǎn)能過剩，依靠土地財(cái)政，與民爭利，極大地降低了資源配置的效率。首先，必須建立政府權(quán)力清單制度。以此來限制和約束政府支配資源的不當(dāng)權(quán)力，提高資源配置效率。一方面，任何一個(gè)政府部門的權(quán)力都需要盡可能簡潔地列出單子。另一方面，權(quán)力清單必須公之于眾，公開、透明。最后，每一級政府，每一個(gè)政府部門的權(quán)力必須接受公眾監(jiān)督，隨著權(quán)力清單機(jī)制的逐步成熟，根據(jù)市場發(fā)展的需求，不斷地刪減政府權(quán)力項(xiàng)目，以優(yōu)化資源配置效率。要具體落實(shí)貫徹政府權(quán)力清單制度，必須要給出議事日程單，確定時(shí)間期限，中央政府要帶頭實(shí)施，從上至下逐步推進(jìn)普及。其次，增加公共產(chǎn)品的總供給、調(diào)節(jié)公共產(chǎn)品的供應(yīng)配置。一要推進(jìn)分稅制改革。在各級政府之間合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)，科學(xué)確定各級政府在公共產(chǎn)品供給上的事權(quán)和財(cái)權(quán)，使得地方政府不再追求單純的GDP來增加地方財(cái)政收入，不再將資源配置在投資過熱的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，而將更多的資源配置于教育、社保、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共產(chǎn)品，提高資源配置的效率。二要統(tǒng)籌安排公共產(chǎn)品基本供給。破除城鄉(xiāng)分割“二元化”公共產(chǎn)品供給基本制度和模式，以及東、西、中部公共產(chǎn)品配置的不均衡，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、大中小城鎮(zhèn)發(fā)展，統(tǒng)籌東、西、中部協(xié)調(diào)平衡，逐步建立符合國際慣例，統(tǒng)一籌劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一待遇的新型現(xiàn)代公共產(chǎn)品供給體制和制度。

4.推進(jìn)財(cái)稅制度改革，加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控的功能

首先，清理和取消各種不合理的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。近年來，各級政府出臺了各種各樣的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，這些政策導(dǎo)向確實(shí)激勵(lì)了投資，但是卻走向了另外一個(gè)極端：投資過熱，過度投資。太陽能光伏產(chǎn)業(yè)全面過剩，就是一個(gè)典型。要將財(cái)稅政策放置于宏觀調(diào)控的大視角范圍內(nèi)，逐步清理和取消不合理的財(cái)稅政策。其次，推動個(gè)稅體制改革，利用好財(cái)稅這個(gè)宏觀調(diào)控的杠桿，調(diào)節(jié)收入分配差距，提高資源配置效率。最后，保證央企紅利上繳比例增加公開、透明地用于社保民生。自2014年起，央企國有資本收益收取比例再提高5個(gè)百分點(diǎn)，收取比例分五類執(zhí)行。第一類為煙草企業(yè)，上繳比例最高，為25%。《決定》指出，到2020年，國有資本收益上繳公共財(cái)政比例要提至30%。但30%并不會是一個(gè)終極比例，特別是對一些壟斷性行業(yè)的國有企業(yè)來說，這一比例還留有進(jìn)一步提高的余地。央企紅利新增部分的一定比例將用于社保等民生支出，但從目前來看，央企紅利支出用于社保等民生領(lǐng)域需要一個(gè)中長期的過程，短期內(nèi)實(shí)施難度比較大。必須要公開這些上繳紅利的財(cái)政支出，使之透明化、公開化、制度化、常規(guī)化。

除了以上措施外，建立法治政府才是保證政府功能正常運(yùn)行的根本。不管是“大市場，小政府”的說法，還是“劃清政府和市場界限”的提議，必須要根據(jù)中國國情，順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，打破“政府萬能”的神話，在路徑上建立合作互補(bǔ)的政府與市場的關(guān)系，進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革，更好地發(fā)揮政府在資源配置中的作用，穩(wěn)步發(fā)展中國經(jīng)濟(jì)。

（作者單位：中共常州市委黨校）

責(zé)任編輯：浩 宇endprint