“十二五”規(guī)劃中期評估：問題與對策

程冰　沈正平

我國從“十五”時期開始建立五年規(guī)劃中期評估制度。實踐證明，通過開展五年規(guī)劃中期評估，有利于及時掌握變化中的國情和區(qū)情，調(diào)整和確定政策導向，從而推進經(jīng)濟和社會持續(xù)健康發(fā)展。

一、區(qū)域“十二五”規(guī)劃中期進展情況及存在問題

區(qū)域“十二五”規(guī)劃中期進展情況各地有較大差異，并程度不同地存在一些突出問題。

指標完成情況及其問題。區(qū)域“十二五”規(guī)劃綱要所建立的指標體系，一般包括經(jīng)濟增長、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、科技創(chuàng)新、改革開放、人民生活、公共服務、資源環(huán)境等主要領域，確定的主要指標有30項左右，其中又分為預期性指標、約束性指標兩大類別。與以往五年規(guī)劃指標實現(xiàn)程度相比，“十二五”規(guī)劃前三年實施情況總體上比較順利，具有良好的實施效果和發(fā)展態(tài)勢。但不同地區(qū)在不同指標上，實現(xiàn)程度不盡相同。就比較來看，大多數(shù)地區(qū)在指標完成上存在以下主要問題：一是預期性指標中，居民收入增長指標絕大多數(shù)地區(qū)沒有能夠如期完成目標，只有少數(shù)發(fā)達地區(qū)（如沿海某些地區(qū)）居民增長速度快于經(jīng)濟增長速度；服務業(yè)增加值占GDP比重指標，僅有少數(shù)發(fā)達地區(qū)、特別是特大城市（如某些直轄市）已達標，而絕大多數(shù)地區(qū)完成難度甚大；自營出口、實際到賬注冊外資等指標，絕大多數(shù)地區(qū)未達標；R&D經(jīng)費支出占GDP比重指標，發(fā)達地區(qū)完成情況較好，但中、西部欠發(fā)達地區(qū)與預期目標相比普遍差距較大。二是約束性指標中，城鄉(xiāng)基本社會保險覆蓋率、新增保障性住房等指標，普遍未達標；單位GDP能耗下降率、主要污染物排放削減率等指標，普遍未達標；森林覆蓋率、森林蓄積量、城市綠化覆蓋率等指標，大部分地區(qū)未完成。另外，區(qū)域內(nèi)自行制定的其他約束性指標，有的地區(qū)已完成，有的地區(qū)則完成難度較大。

任務完成情況及其問題。區(qū)域“十二五”規(guī)劃綱要中提出的重點任務，一般涉及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、民生保障和改善、社會事業(yè)發(fā)展、資源節(jié)約和環(huán)境保護、優(yōu)化空間開發(fā)與產(chǎn)業(yè)布局、深化改革開放等。與以往五年規(guī)劃任務完成情況相比，通過三年來的實施，總體上較好完成了各項任務的序時進度，呈現(xiàn)出穩(wěn)中向好的發(fā)展態(tài)勢。但不同地區(qū)在不同任務上，完成狀況參差不齊。目前，大多數(shù)地區(qū)在任務完成上面臨以下突出問題：一是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性矛盾突出。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重偏大，真正意義上的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系還沒有形成。工業(yè)結(jié)構(gòu)層次不夠高，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，服務業(yè)比重偏低，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不充分。二是經(jīng)濟下行問題突出。受后國際金融危機的影響，國際市場需求減弱，出口普遍下降，經(jīng)濟增長趨緩；城鄉(xiāng)居民收入增長緩慢，居民消費水平較低，全社會固定資產(chǎn)投資不足，就業(yè)形勢相當嚴峻。三是城鎮(zhèn)化和城市現(xiàn)代化水平較低。新城擴張普遍過快，老城改造相對滯后，新老城區(qū)發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，城市現(xiàn)代化水平不高；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題突出，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平較低；土地城鎮(zhèn)化大大高于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化質(zhì)量普遍較低。四是資源和環(huán)境壓力巨大。長期形成的高投入、高污染、低產(chǎn)出、低效益的傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式未能得到根本改變；節(jié)能準入和落后產(chǎn)能退出機制尚不完善，降低能源資源消耗和減少主要污染物排放的形勢依然嚴峻，完成節(jié)能減排任務相當艱巨；可利用建設用地越來越少，供需矛盾十分突出；環(huán)境污染比較嚴重，生態(tài)環(huán)境保護形勢不容樂觀。

二、推進“十二五”后期

區(qū)域規(guī)劃有效實施的對策建議

強化規(guī)劃評估的法律地位，加強評估成果的充分應用。開展中期評估是實施五年規(guī)劃的必要環(huán)節(jié)，也是我國法律法規(guī)所規(guī)定的必要程序，更是法律賦予各級人大常委會的重要職責。因此，要進一步明確和強化規(guī)劃中期評估的法律地位。同時，還要不斷加強中期評估成果在“十二五”后二年規(guī)劃實施中的應用。這種應用集中體現(xiàn)在兩個方面：一是作為調(diào)整完善規(guī)劃的科學依據(jù)。在國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境均發(fā)生重大變化的情形下，各地區(qū)要根據(jù)實際情況調(diào)整與完善“十二五”規(guī)劃的目標與任務，這是實現(xiàn)區(qū)域科學發(fā)展的必然要求，也是發(fā)揮中期評估糾偏作用的重要體現(xiàn)。二是作為政府績效考核的重要依據(jù)。規(guī)劃中涉及的有些預期性指標可以通過定量分析與預測得出，而改革開放、科技創(chuàng)新等指標和任務完成進度具有時間上的不可控性，這些方面不宜作為政府績效考核的依據(jù)；事關政府重要職責的一些領域，如約束性指標、重大民生工程項目等要列入政府績效考核。將評估成果與政府績效考核相聯(lián)系，把評估結(jié)果作為分配資源的依據(jù)，可以提高政府在優(yōu)化資源配置中的科學性。

突出區(qū)域特色，因地制宜調(diào)整制定規(guī)劃目標任務。開展“十二五”規(guī)劃中期評估工作，雖然需要貫徹落實國家和上級規(guī)定的相關要求，但各地區(qū)在具體評估過程中大可不必完全拘泥于此，特別是對于那些設定的預期性指標與目標，更不必面面俱到，而應當根據(jù)當?shù)貙嶋H，著重評估和確定具有地方特色、對地方發(fā)展有重大影響的那些指標，如反映轉(zhuǎn)型升級、民生改善、資源節(jié)約和環(huán)境保護等方面的關鍵性指標或約束性指標。這些指標要予以高度重視，在中期評估報告中明確提出，分析問題原因并找出解決方法，從而使中期評估發(fā)揮其應有的作用。例如，江蘇區(qū)域發(fā)展差異顯著，蘇北地區(qū)在自然條件、歷史基礎、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程、科學技術(shù)水平、基礎設施建設等方面均與蘇南地區(qū)存在很大的差異性，對該地區(qū)進行的中期評估和調(diào)整制定的規(guī)劃目標指標，就必須因地制宜，力求符合蘇北地區(qū)的實際情況。所以，科學評估區(qū)域“十二五”規(guī)劃中期實施情況，需要根據(jù)各地區(qū)的不同特點和不同水平，制定各自不同的規(guī)劃目標和指標，明確各自不同的主攻方向和重點任務，并出臺差別化的政策和措施，以實現(xiàn)區(qū)域“十二五”規(guī)劃的有效管理。

順應發(fā)展環(huán)境變化，適時進行規(guī)劃評估結(jié)果的調(diào)整完善。我國區(qū)域規(guī)劃評估工作尚處于初級階段，還沒有形成完善的規(guī)劃評估體系。事實上，完整的規(guī)劃評估體系應當包括前期評估、中期評估和后期評估。前期評估主要是對規(guī)劃及其政策的科學性進行評估，以確定它們是否應該實施；中期評估是對規(guī)劃的實施和完成情況進行評估，以確定規(guī)劃是否合理以及改進措施；后期評估是評估規(guī)劃和政策的實施效果，為今后制定規(guī)劃和政策提供借鑒。這三種評估相輔相成，缺一不可。為此，各地區(qū)應當在總結(jié)中期評估工作經(jīng)驗的基礎上，加速推進前期評估與后期評估工作，建立規(guī)范完善的規(guī)劃評估體系。另一方面，規(guī)劃評估的基本功能是促進規(guī)劃實施，關鍵作用是引入規(guī)劃調(diào)整機制，對規(guī)劃綱要進行調(diào)整修正。但由于區(qū)域發(fā)展的內(nèi)部和外部環(huán)境始終處于變化之中，具有難以預見甚至不可預見性，而且縣級（縣級市、區(qū)）及以下的五年規(guī)劃，無論是以往自上而下、還是目前自下與自上相結(jié)合的編制方式，在規(guī)劃編制過程中都可能存在先天不足的缺陷，缺乏一定的科學性和連續(xù)性。“十二五”規(guī)劃實施以來，世情、國情發(fā)生了深刻而復雜的變化，當前我國發(fā)展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)，各地區(qū)都面臨著前所未有的發(fā)展機遇和風險挑戰(zhàn)。因此，客觀形勢要求我們既要充分利用好規(guī)劃中期評估成果，又要根據(jù)國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的新變化，對規(guī)劃及時進行合理的調(diào)整與完善，使其始終保持與時俱進狀態(tài)，從而確保“十二五”后期區(qū)域規(guī)劃的有效實施。

〔本文系江蘇省高校哲學社會科學研究重點項目（2010ZDIXM058）部分研究成果〕

（作者單位：江蘇師范大學城市與環(huán)境學院）

責任編輯：彭安玉endprint