我國縣級城市的發展模式研究

劉云中

(國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部，北京 100010)

2010年我國有縣級城市370個，占全部城市總數的56%，年末總人口2．48億，占城鎮總人口的37%。①根據《中國城市統計年鑒》(2011)的數據計算得到。縣級城市具有特殊的屬性，既具有城市的經濟社會特征，是我國城市體系的重要組成部分;同時又屬于我國縣域經濟的重要范疇，與我國鄉村經濟的發展具有密切的關系。因此，搞好縣級城市的規劃與發展，對我國城鎮化和城市發展都有著重要的意義和作用。

一、縣級城市的基本屬性

(一)設立縣級市的路徑

20世紀八九十年代我國曾經出現了設置縣級市的熱潮，縣級市的數目由1980年的110個增加到1996年高峰時的445個。由于在大規模設置縣級市過程中存在一些問題，民政部從1997年暫停大規模的縣改市，縣級市的數目趨于穩定。此后，由于市改區、區劃合并等原因，縣級市的數目有所減少，到2010年有縣級市370個。

設置縣級市的路徑有“切塊設市”和“整體設市”。“切塊設市”是指對于人口大縣，同時有實力較強的非縣城所在地的鎮，如果具備條件，以實力較強的非縣城所在地的鎮為中心城區，將周邊一定空間范圍內的鄉鎮劃出，單獨設立縣級市。“整體設市”就是將一個縣級行政單元整體改為縣級市，即通常所說的“縣改市”。這兩種路徑各有其適用范圍和優勢。“切塊設市”有助于人口大縣的均衡發展，但其難點是新設一個縣級建制，容易造成行政機構和人員冗余，同時“切塊設市”的空間劃分也存在一定難處。“整體設市”不會增加縣級建制，行政區劃調整的難度小，因此“整體設市”即縣改市是我國縣級市設置的主要路徑。

(二)設置縣級市的條件

民政部從1997年就暫停了縣改市，目前正式公布的設市條件仍然是民政部在1993提出的規定。①《國務院批轉民政部關于調整設市標準的通知》(國發［1993］38號)。如果符合其條件，可以提請撤縣設市。縣改市的條件分類設置，首先是按照縣域范圍內的人口密度劃分為3類:超過400人/平方公里、100～400人/平方公里和小于100人/平方公里。然后針對每種類型的縣，從縣人民政府駐地所在鎮從事非農產業的人口規模、全縣鄉鎮以上工業產值在工農業總產值中的比重、城區公共基礎設施的完善程度這3個方面設定了縣改市的標準，此外還規定特殊情況下設置縣級市的辦法。

1993年出臺的標準與我國當前經濟社會發展的現實已有很大的差距，部分統計指標如農業總產值、工業總產值等指標也已經很難較好地反映區域的產業結構，亟需調整。目前，關于如何修訂完善設置縣級市的條件已是相關領域研究的一個重要話題。但相對于指定一些指標和標準，如何合理確定設置縣級市的目的和程序，則是更為重要也是分歧更大的一個議題。

(三)縣級市具有的自主權

根據目前已有的規定，縣級市在管轄權限、機構設置和財權劃分等方面和普通的縣并沒有根本性的差異，但在部分事項則可享有相對較大的自主權。

第一，根據相關法律的約定，縣級市是由省或自治區直接管理的，而直接管理權則由省、自治區交地級市“代管”。這主要是由于憲法規定市只能管轄區和縣，而不能“市管市”，只有省和自治區才能管轄“市”。通常情況下，地級市對縣級市的“代管”和對屬縣的管理沒有什么區別，地級市對縣級市實際上實施真正意義上的管理。但是，由于隸屬關系不同以及經濟實力較強，縣級市政府向省政府申請到優惠政策和較大的經濟事務管轄權的可能性較大。

第二，縣級市屬于縣一級，這就決定了縣級市政府職能的雙重性。與縣政府的職能重點在農村相比較，縣級市除了考慮城區、鄉村管理外，要更多地考慮城市建設。與市轄區的職能比較，縣級市政府除了在城市管理、城市規劃與建設、城市社會發展、社會管理與社會保障等方面有相同的職能外，縣級市政府還具有農村經濟管理職能。總之，市轄區的農村管理職能較少，市轄區政府更多地考慮的是城市經濟發展、城市規劃及建設，而縣級市政府則更多地考慮城鄉的整體規劃和協調發展。

第三，縣改市后在機構設置等方面會有一定的靈活性，尤其是在城市規劃、城市建設、城市環境保護等方面的機構設置更加靈活，可以設置相對較全的機構，在有的情況下，還可以申請到城市建設費用的財政補助。

第四，縣改市后城市總體規劃編制的范圍可以擴大到全部行政區范圍，在城市基礎設施的建設標準等方面也會有所提高。應該注意到隨著縣域經濟和縣域中心城鎮的發展，縣級市與普通縣在城市規劃和城市建設機構的設置、基礎設施建設標準等方面的差異已大幅減少。

(四)縣級市與普通縣的體制差異

2003年之后我國逐步推行“省直管縣”，到2012年底完成財政上的省直管縣。“省直管縣”有利于減少行政層級，減少行政成本，緩解縣級財政困境等，但是對省級的管理效率以及地級市的發展都還存在挑戰。按照“省直管縣”的思路，除了首先在財政上實現省直管縣外，還要逐步在人事制度等方面實行直管。隨著“省直管縣”改革的推進，縣級市與普通縣在管理體制上的差異將逐步縮小，縣級市在體制上的特殊性將不復存在。至于“省直管縣”對于縣級市發展的影響，還需要根據具體條件和目的予以分析。從縣級市的發展路徑來看，擴權強縣和擴容強市(地級市)對縣級市發展的影響具有一定的差別。按照“省直管縣”的思路，擴權強縣(包括縣級市)對縣級城市發展的影響更大，因為這樣減少了縣級單元的行政管理層級，有利于推動縣級市的發展。

但是也應該看到，由于我國城鎮化的發展以及城市群的形成，擴容強區也是促進中心城市或者節點城市發展的一個思路，如果是擴容強市的話，則會加快縣(市)改區的步伐。近年也有部分的縣(市)改區，例如2011年江蘇徐州的銅山縣改為銅山區、2012年蘇州的吳江市改為吳江區等。擴權強縣還是擴容強市(地級)要根據縣(市)域經濟的相對獨立性來劃分，如果是鼓勵相對獨立的發展，則需要擴權強縣，如果是鼓勵融入城市群或者做大區域中心城市，則需要擴容強市。

二、縣級城市的城市經濟特征

縣級市除了管理方式有其特點外，其經濟社會發展狀況與普通的縣比較，體現出更為明顯的城市經濟特征，非農產業更為發達，經濟發展水平更高，但和其他類型的城市(如地級市、省會城市)比較起來，縣級市則在很多方面處于不利的地位。

(一)第二產業比重最高，工業化的勢頭最強

從產業結構和人均GDP來觀察市轄區(不含直轄市所設的市轄區)、縣級市和普通縣之間的差異(詳見表1)。在所有的縣級行政單元中，與普通縣相比較，縣級市的一產比重比普通的縣低約10個百分點，非農產業發達，而且縣級市的二產比重最高，達到了55%，但市轄區和普通縣的二產比重均低于50%，這說明縣級市目前正在經歷一個工業化的過程。相比而言，市轄區的服務業則發達得多，第三產業占比高出縣級市和普通縣15個百分點以上。2010年縣級市的人均GDP水平為3．55萬元，比市轄區的4．92萬元低，但卻比普通縣1．76萬元的水平高出一倍，這也從一個方面反映了城市經濟比以農村經濟為特色的縣域經濟更有活力。

表1 2010年縣級行政單元的經濟發展水平比較

(二)人口密度低、人口規模小、集聚程度有待提高

城市規模和城市密度是影響城市經濟效率的重要因素。規模較大的城市擁有更多的勞動力資源，對產品和服務的需求更旺盛，具有發展規模經濟的潛力。除此之外，擴大城市規模還能帶來更多優勢，例如生產率的提高。當然，這必須對城市進行良好的規劃，如果在擴大城市規模的過程中沒有進行合理的規劃，大的城市規模反而會阻礙城市的競爭力。一個明顯的例子就是城市交通體系的建設，如果沒有建立一個有效的城市交通網絡，則會造成道路擁堵和城市管理的混亂，這些都會損害城市的競爭力，反而不利于規模經濟的發展。按照OECD的研究，城市人口密度翻一番會將城市的生產率提高2% ～4%，中國的城市不應只關注規模的擴大，而更應重視城市運行效率和城市人口密度的提高。

與其他類型的城市相比較，縣級市的城市人口密度和總人口規模都偏低(見表2)。按照城區的總人口來衡量城市規模，縣級市的平均規模與地級市和省會城市相去甚遠，只有地級市規模的21．5%、省會城市規模的6．2%。無論是按照城區面積還是建成區面積來考察，縣級城市的人口密度都要小于地級市和省會城市，尤其是按照城區面積計算的縣級城市人口密度只有省會城市的59．6%、地級市的81．6%。總之，縣級市目前的城市人口密度還有很多的提升空間。

表2 2010年不同類型城市人口密度和人口規模的差異

(三)基礎設施建設滯后

縣級市的基礎設施建設包括城市公用設施和公共服務設施，雖然地級市的教育和醫療設施都要優于縣級市(如地級城市人均擁有的教育和衛生資源比縣級市要高10% ～20%)，但由于地級城市的教育和醫療設施尤其是醫療設施覆蓋全市域，無法直接得到結論，但縣級市的城市公用設施差異則更為清晰地反映出各級城市間基礎設施建設的滯后。表3列出了不同類型城市各項城市共用設施之間的差異。可以看到，縣級市在城市共用設施建設方面滯后較多。例如縣級市的燃氣普及率明顯低于其他類型的城市，建成區的綠化覆蓋率也顯著低于其他兩類城市。

(四)經濟社會發展的區域差異大

我國縣級市所處的地域、產業發展基礎、資源稟賦等各方面具有較大的差異，表現在經濟社會發展方面，則是縣級市的經濟社會發展水平的差距很大。表4描述了縣級市在人口、GDP以及人均GDP等3個方面的差距。可見縣級市的人口規模、GDP和人均GDP的差距分別達到了78、230和34倍，如此大的差距表明，難以為縣級城市的發展制定一個統一的策略和措施。

表3 2007年不同類型城市公用設施的差異

表4 2010年縣級市經濟社會發展的差異

三、制約縣級城市發展的因素

(一)與區域大型城市和核心市場的距離比較遠

我國經濟活力比較強的地區和城市具有較高的集聚度，集中在大城市、省會城市以及沿海地區，其經濟發展實力強，也比較活躍。新經濟地理學的相關理論也表明與核心市場的距離是影響一個區域或城市經濟發展的重要因素，距離核心市場越遠，區域或城市的經濟發展難度越大。從我國縣級市發展的歷程看，我國許多發展較快的縣級市除了特定的資源稟賦外，通常距離大中城市、沿海地區的距離比較近，如江蘇、浙江的諸多縣級市，以及中西部地區距離省會城市比較近的城市，如湖南的瀏陽市等;而發展得比較慢的縣級市則通常難以享受到大城市的輻射作用，距離中心市場也比較遠，如湖南省的洪江市、津市市等縣級市，在改革開放后很長一段時間內增長緩慢，其經濟發展水平已經大大落后。

(二)經濟發展基礎比較弱，城市活力不夠

多種原因導致了我國部分縣級市的經濟發展基礎比較弱，城市活力不夠。有的縣級市屬于老工業基地，當初設市是在計劃經濟條件下，不是完全按照經濟合理的原則安排產業布局，在一些發展基礎比較弱的地區布置了大量的工業，也相應地設置了縣級市。這些老工業基地性質的城市在市場經濟條件下，區位選擇不合理，與國際市場以及國內主要市場不能發生有效的聯系，缺乏競爭力。有的縣級市屬于資源型城市，當初設市主要是為了開發利用礦產資源，隨著資源開采強度的增加，資源開采難度加大，資源趨于枯竭，城市的可持續發展碰到了難題，城市的活力大幅下降。有的縣級市的產業結構不夠合理，不能隨著市場的變化進行調整，導致城市的產業盈利能力差、利潤水平波動大、城市經濟的發展不穩定。

(三)人口密度和人口規模偏低，難以發揮城市的集聚優勢

如前所述，城市的人口密度與人口規模是影響城市經濟運行效率的重要因素，而縣級市的人口密度和人口規模遠遠低于省會城市和其他地級市，在所有類型城市中是最低的，不能充分發揮城市的集聚優勢，這嚴重制約了縣級市經濟社會的發展，也不利于提高縣級市土地、能源等資源的利用效率。按照2010年的統計，我國縣級市的城區總人口小于10萬的有47座，另外有166座縣級市的城區總人口為10～20萬，規模偏小;而縣級市建成區的人口密度也偏小，2010年約有262座城市的建成區人口密度在每平方公里1萬人以下，其中有20座城市的建成區人口密度不到每平方公里5 000人，最低的只有約2 000人，城市的集聚程度明顯偏低。

(四)基礎設施落后

交通擁堵是目前全國凸現的“城市病”之一，原來基本專屬于大城市，近年來已有向部分中小城市蔓延的趨勢。一方面是因為中小城市的機動車輛增加較快，現有的道路設施難以滿足行車需求;另一方面則是因為中小城市的交通管理落后，各種車輛混行。縣級市的環境污染問題也在逐步凸現，部分高耗能、高污染的產業向中小城市轉移帶來了環境污染，同時部分縣級市的固體垃圾處理、污水處理設施非常欠缺，已有設施的運行成本高，而正常的收費機制難以建立和執行，造成了部分縣級市的固體垃圾和污水處理等環境問題突出。縣級市存在的環境污染和交通擁堵等問題降低了其承載能力，不利于吸引人口的集聚，更不用說對于生活環境要求較高的科技、經營人才的集聚，制約了縣級市的發展。

(五)行政級別不高，獲取發展資源的難度大

我國很多公共資源和公共物品的配置按照城市行政級別配置，導致了很多資源向大城市集中，例如高校、優質的醫療、科研以及文化機構基本上集聚在大城市，中小城市和縣級市獲取類似資源的難度很大。其實按照政府公共資源應該較為均衡配置的要求，應該有較多的公共資源向包括縣級市在內的中小城市傾斜。對于經濟資源，由于我國的政府機構動員各種要素和資源的能力較強，而且基本上是政府的層級越高，其動員能力越強，這樣就出現了越是行政層級高的城市，其所獲得的各種經濟資源越多，例如更多的金融信貸、土地指標、財政資金等。有研究表明，包括縣級市在內的縣級財政是省、地級市、縣這三級政府層級中最困難的，由于沒有穩定可靠的稅收來源，不僅嚴重缺乏公共設施的建設資金，甚至連維持基本公共服務的資金還需要大量的轉移支付。目前按照行政層級來配置公共資源、財政資金、土地指標、大型項目以及信貸支持的機制嚴重削弱了縣級市獲取發展資源的能力，制約了縣級市的發展。

四、促進縣級城市發展的建議

(一)分類指導，突出特色

我國縣級城市的差異很大，既有自然地理和環境的差異，也有經濟發展水平、產業結構、城市規模、與中心城市的聯系等方面的差異，因此縣級市的發展不能整齊劃一，需要分類指導，突出特色。

在自然地理和環境方面，可以劃分為平原市、丘陵市和山區市，根據不同的自然地理特征，在產業發展、基礎設施、環境保護等方面給予不同的安排。尤其是對于丘陵地區和山區的縣級市，一定要在加強水土保持、防治自然災害的前提下發展經濟，同時要發揮地區的特色自然資源優勢，搞好特色經濟。

在經濟發展水平方面，可以劃分為經濟發展水平較高和經濟發展水平相對滯后的縣級市。其中經濟發展水平較高的縣級市大多集中在沿海經濟發達地區，基礎設施相對完善，與國際市場的聯系緊密，經濟的外向程度高，產業的競爭力較強，但是也應該看到這些城市的要素成本上升較快，轉型發展的壓力大，對于這一類城市應以鼓勵轉型發展、提高創新能力為主要發展目標。至于經濟發展水平較低的縣級市則以中西部地區的城市為主，這些城市面臨的發展瓶頸較大，產業基礎比較薄弱，生態環境承載力較差，城市的基礎設施也很不完善。對這一類城市則要加大支持力度，完善城市和區域基礎設施，加大吸引產業轉移的力度，逐步夯實產業基礎。

在交通條件、與中心城市的距離方面，則可以將縣級市劃分為可以融入大中城市群和需要相對獨立發展兩類。其中距離大中城市群比較近、經濟聯系較為緊密的縣級市，應該通過區域基礎設施的建設以及體制上的改革，加強縣級市與大中城市群聯系的緊密程度，鼓勵縣級市融入大中城市群協同發展。而對于距離大中城市群比較遠、發展的獨立性比較強的縣級市(這類城市通常還具有一些特殊政策意義，例如邊疆城市等)，應該加大扶持力度，給予專項支持，在基礎設施、公共服務配套方面給予單獨安排。

(二)擴大規模，提高密度

阻礙縣級市發展的一個重要因素是其規模偏小、密度偏低，城市集聚效應的發揮程度不夠，因此促進我國縣級市發展的一個重要方向就是擴大人口規模，提高人口密度，從而促進包括縣級市在內的中小城市經濟效率的提高。

縣級市城市規模的擴大和城市密度的提高需要一系列的改革和制度保障，才能吸引人口向縣級城市集中。因此，要加快戶籍制度、公共服務和資源的配置機制、土地管理制度以及基礎設施建設投融資制度等方面的改革;加大促進人口、土地和資金等要素向城市公平合理流動的力度;推進大中小城市交通、通信、供電、給排水等基礎設施一體化建設和網絡化發展，提高縣級市對周邊農村地區的經濟和公共服務方面的輻射帶動作用。

(三)厘清思路，加快縣(市)區劃調整

我國于1997年就停止了大規模“縣改市”的做法，我國城市的數目基本上是處于逐步減少的狀態。隨著我國經濟社會的發展，城鎮化水平不斷提高，城鎮人口不斷增加，城鎮規模不斷擴大，原有的城鎮設置已經很難滿足現實的需要，迫切需要加快縣級行政單元的區劃調整。

由于對城市的性質以及縣級管理體制的不同認識，目前對加快設市進程有兩種不同的理解:第一種觀點認為城市與鄉村在生產生活方式、資源利用等多方面具有根本不同的性質，應該借鑒西方國家劃分城市增長邊界的做法，按照“城鄉分治、城鄉分立”的原則創新設市模式，在縣級行政單元設置城市，通俗地講就是實行“縣管市”。另一種看法認為我國的現行管理體制完全不同于美國等國家的管理體制，沒有必要再人為地劃分城鄉管理界限，搞縣內設市的做法，可以嘗試恢復原來的“縣改市”做法。

本文認為，搞“縣管市”的做法，雖然看起來是分清了城鄉之間的界限，有利于限制城市空間的無序擴張，但也應該看到這種城鄉分治的做法在一定程度上與城鄉統籌發展的要求不相適應，對我國現有的管理制度影響也較大，人為切割了歷史上所形成的社會、經濟、政治、文化、生活方式等諸多方面的聯系。比較穩妥的做法是在繼續穩妥推進“省直管縣”改革的前提下，適當恢復“縣改市”，同時對于人口大縣和縣級市，在設市條件成熟的地區，可以“切塊設市”，逐步增加縣級城市數目，促進縣級城市的經濟社會發展。