碳捕捉與碳儲存驅動政策:基于X-Y維度的國際比較研究

張慧明，李廉水，朱曉東

1 引言

控制二氧化碳排放已成為全球性亟待解決的難題。在解決這一問題的技術方案中，碳捕捉與碳儲存技術 (以下簡稱CCS)減排效果的顯著性決定了其成為短期之內應對氣候變化最重要的技術之一。美國、歐盟等世界主要能源生產消費國(或地區)相繼制定了法律與政策，以保障CCS的開發與運行。

中國政府也高度重視CCS技術的發展，《國家中長期科技發展規劃綱 (2006—2020)》、《中國應對氣候變化國家方案》以及國家973計劃均將CCS作為研究和開發的重要內容;實踐層面上，國內已有的示范項目包括華能的“綠色煤電”項目、神華鄂爾多斯煤制油等項目。盡管如此，相對于發達國家，我國的CCS技術發展仍然較為滯后，其深層次原因之一是缺乏技術研發與技術擴散的政策保障機制。因而，如何完善相關政策，進一步推進中國CCS實施就成為本文研究的邏輯起點。

由于英國、澳大利亞是世界應對氣候變化、發展CCS的先驅國家，而美國雖然起步稍晚，但是在奧巴馬上臺之初，已經將CCS列入清潔煤技術的重要戰略組成部分。以上三國的CCS政策實施均有成功與失敗的經歷，因此，對比分析中、美、英、澳的CCS技術政策，對于構建未來低碳政策框架有著一定的啟示與借鑒意義。

2 文獻述評

(1)中國CCS技術研發、示范及政策。甘之霞等針對我國CCS發展的缺陷，提出技術路線圖、跨部門合作激勵機制、融資等政策建議［1］;Li等論述了中國CCS技術的進展、優勢、障礙，以及實施CCS項目所存在問題，指出中國應實施有限數量且規模比較大的、完全整合的CCS示范項目［2］。Lai等認為研發與商用部署之間存在著轉化的“死亡之谷”，為推進能源創新，應當制定強有力的創新系統公共政策［3］。更多學者如范英、仲平等由國際比較的視角研究CCS政策，進而提出我國 CCS 政策建議［4－6］。

(2)美國CCS研發、示范及政策。鑒于CCS的開發和推廣要求政策框架鼓勵研發并確保其知識產權保護，鄒樂樂等對美國CCS項目的知識產權管理狀況進行了分析［7］;Chaudhry等以美國的四個州作為研究對象，分析認為，政府必須關注CCS實施過程中的風險控制［8］。相當一部分學者的研究從政府補貼、減稅等視角研究美國CCS法律制度的經驗與缺陷［9－12］。

(3)英國CCS技術研究、示范及政策。Gough針對專家的德爾菲法調查顯示，英國實施CCS的關鍵障礙是長期政策框架和成本［13］;Markusson與Haszeldine研究了英國CR政策的內在風險，同時剖析了CR內在的不確定性［14］;Gough等規劃了英國發展CCS的技術路線圖，該方法在一定程度上展現了英國當前 CCS部署的狀態、潛力和障礙［15］。

(4)澳大利亞CCS技術研究、示范及政策。針對澳大利亞CCS的研究關注的重點是資金投入，軟環境建設與技術路線圖等［16］。

總體看來，針對以上四國的CCS政策進行比較分析的文獻相對匱乏，且有限的文獻也較少從基本政策工具、產業鏈等維度深度剖析。實質上，CCS技術實施的產業鏈大致包括研發、捕捉、運輸、儲存或者資源化處理四個階段，每個階段中政府采用的政策工具將可能影響技術實施的風險及經濟性。基于這一點，本文構建政策工具、產業鏈X-Y兩維分析框架，對比分析四國的CCS研發、示范與政策，以期獲得啟示。

3 CCS驅動政策的X-Y兩維分析

3.1 X維度:基本政策工具維度

X維度的基本政策工具位居政策體系的基本層面，為政策工具的基本元素。另考慮到CCS推進政策與示范可能包含稅收、融資、補貼等政策工具，因而由產業鏈的視角對比分析四國CCS推進政策與示范時同樣考慮以上基本政策工具。借鑒Rothwell和Zegveld的思想，將基本政策工具分為供給型、環境型、需求型三類［17］。其中供給型與需求型政策均直接作用于CCS技術的創新與擴散，兩者的區別是前者著力于以信息披露、資金投入直接推進CCS技術研發與示范，而后者則側重于通過電力銷售政策、跨部門合作減少CCS運營過程中的不確定性。環境型政策則強調政府通過法規管制、融資與稅收、知識產權保護等政策工具間接為CCS技術的發展提供有利的政策環境。

各國在政府資金投入、信息披露、市場化的激勵政策、電力銷售政策等政策工具上存在著一定的差異。

表1 基于政策工具視角的CCS國際比較

(1)政府資金投入。中國對于CCS的投入主要體現為863、973科技公關項目以及CCS示范項目中政府資金的投入。2011年，中國計劃未來CCS項目投入為5萬億美元。

美國聯邦政府多是在頒布的法案中規定投入CCS的資金額度，例如2009年，美國政府從《經濟恢復和再投資法案》中撥款24億美元，用于資助CCS技術商業性開發;同年度頒布的《美國清潔能源與安全法案》中也規定，將分派給各公司溫室氣體減排補助的26%資金，專門用于資助CCS等公共項目。

英國是CCS技術的先行者。2007年首次將市場化的競爭機制與補貼機制相結合，啟動了CCS企業競標計劃，擬通過該計劃選擇一家能源企業給予CCS的實施以經費支持;2011英國給予CCS基礎研究與增進了解4000萬英鎊，支持組件的開發和創新3000萬英鎊。

澳大利亞被認為是CCS示范和部署的領導者之一，在其開展的“CCS旗艦計劃”中對CCS發展提供20億美元研發資助。

(2)信息披露與支持。以上四國中，美國是信息披露較早的國家，其2008年修訂的《安全飲用水法》中規定，“提出灌注井許可申請的條件之一是能夠在完成灌注之后的50年跟蹤檢測計量”;2009年頒布的《美國清潔能源領導法》規定在碳注入后確保封存地信息的充分披露;2010年簽署了《美國安全碳存儲技術行動條例》，要求對二氧化碳封存設施情況進行監控并匯報有關數據。

英國是世界上第一個實施CCS監管的國家，其監管的框架中包含了信息披露;2012年英國推出了CCS技術路線圖，提出要促進CCS知識分享，而隸屬于蘇格蘭政府的熱發電和CCS產業咨詢小組每季度開一次會，以獲得各方面的信息，進而采取行動來支持CCS。

澳大利亞2008年修訂的《溫室氣體地質封存法》中規定“陸上CCS封存和監督許可證的持有者一旦在指定的封存場所完成封存行為后，應該向監管機構提交相應的書面報告”。

(3)融資、稅收及其他競爭機制。美國、英國是CCS市場化競爭機制最為典型的國家，例如美國建立了“先進汽化項目稅收信貸基金”，對包括CCS在內的系列項目以3億美元的信貸;頒布《減碳科技橋法》，實施CCS稅收減免;美國2009年出臺的《清潔能源與安全法案》將規制政策與市場化的激勵政策相結合，提出給予采用CCS技術的新電廠以獎勵。

英國的競標示范計劃是其他發達國家并不具備的。2007年，英國宣布啟動CCS企業競標，旨在通過該模式遴選可以資助的能源企業，進而實施CCS的全程示范;信貸方面，依據英國制定的《走向CCS》，如果項目不符合CCS指令草案，那么該項目將不會有資格享受信貸。

(4)法規管制。當前中國尚缺乏直接與CCS相關的法律，現行的環境保護、危險廢物運輸立法與CCS間接相關，缺乏針對性。中國目前涉及二氧化碳輸運與封存的規制政策主要包括《危險化學品安全管理條例》、《汽車運輸危險貨物品名表》等 (見表2)，相關規定并沒有將二氧化碳明確規定為危險物品。

美國推進CCS的相關法律及規則出現較為集中的年份是2007年。該年份美國頒布了《2007能源獨立和安全法案》，支持CCS技術的研發和推廣;針對二氧化碳儲存的商業化發展，美國環保署于2007年擬定了相關規則處理場地選擇、運營以及關閉后的監管等問題。2008年起始，美國聯邦政府將CCS技術發展的重點轉移至封存的風險控制上。例如，美國環境保護署于2008年首次對地下封存二氧化碳提出法規管制議案《聯邦環保署指導意見》;2011年美國參議院通過了將二氧化碳封存法案納入法律條款的提議案(HB259)。除了直接與CCS相關的法律，美國早期制定的《國家環境政策法案》(1969)、《危險液體管道法案》(1979)等，也對CCS的實踐起到規制作用。

表2 CCS法規管制的國際比較

CCS早在2005年被納入英國《碳減排技術戰略》中。自2006年起始，英國陸續頒布或出臺了《斯特恩報告》 (2006)與《走近CCS》 (2008)等，建立起CCS運作的規章制度和管理框架。

為了控制技術風險，澳大利亞推出了一系列法律及政策，包括《CCS監管指導原則》(2005)、《溫室氣體地質封存法》(2007)等，以《溫室氣體地質封存法》最具有代表性，該法律著眼于陸上CCS管制的行政許可、善后服務、保險與修復證券等四種制度。

(5)知識產權保護。中、美、英、澳四國對于CCS知識產權保護政策存在一定的差異性。盡管中國的一些企業在簽訂項目合同時規定了合同內容中涉及知識產權的條款，但是中央與地方政府所出臺的政策中并未考慮到知識產權問題。英國作為應對氣候變化的領導國家，在其制定的政策中也未能給予知識產權問題以充分重視。四國中，澳大利亞是較早制定知識產權政策的國家，于2005年出臺的《CCS監管指導原則》中重點考慮了除風險規制外的知識產權保護問題;美國涉及CCS知識產權保護法案雖然出現較晚，但相對完善。2009年頒布的《能源清潔與安全法案》則包括知識產權條款;《碳捕集與封存技術及早部署法案》(2009)也對知識產權保護過程中衍生的問題作了明確規定。

(6)電力銷售政策。電力銷售政策是相當一部分世界主要能源生產與消費國CCS技術推進中的一大缺陷。當前四國中美國制定了強制性的電力銷售政策，美國的伊利諾伊州采用的“清潔煤標準總則”規定電網必須保證一定比例的電力購自應用了CCS的電廠;英國則選擇支持4個帶有碳捕捉燃煤發電的商業示范項目，并給予稅收優惠支持。

(7)跨部門合作。中國的CCS跨部門合作側重于目標規劃、863、973科技公關及示范項目。例如2007年國家科學技術部、國家發展改革委等部門聯合發布《中國應對氣候變化科技專項行動》，明確把CCS研發、示范與技術路線圖制定列為重點任務。

美國CCS跨部門合作值得關注。2007年，美國環保署與相關的州政府、利益相關者組成了一個工作組，其職責為評估二氧化碳儲存對地下水資源的影響。2010年，美國成立能源部和環保署共同牽頭，包括14個聯邦部門或機構建立的CCS部際工作組，旨在確保到2016年美國有至少10個CCS商業化示范項目運行。

英國對于CCS的跨部門合作側重于研發與產業化。例如基礎研究方面，由英國地質調查局、帝國理工碳捕捉與封存中心、倫敦大學學院法律和環境中心等單位承擔;從基礎研究向產業轉化方面，主要由碳基金、技術戰略委員會、能源研究所等單位承擔。

澳大利亞的CCS跨部門合作體現在兩個方面:一是CCS行政許可制度管理及封存場地的運營管理，這將會涉及許可證持有者、地方政府、土地所有者等利益相關者的合作;二是示范項目的合作。

3.2 Y維度:產業鏈維度

CCS的產業鏈包括技術研發、二氧化碳捕捉、運輸與封存 (或資源化)四個階段，分國別從產業鏈維度探討CCS技術的研發、示范與推進政策。

(1)中國。在產業鏈的捕捉階段，企業為CCS的實施主體，政府輔以資金支持，該階段以研發與示范項目為主。產業鏈的儲存和資源化階段，中國著眼于戰略規劃及示范項目，其中戰略規劃以“973”計劃及國家科技支撐計劃為代表。

不同于產業鏈中的某個環節，中國政府在戰略規劃給予CCS全流程以支持，部分CCS示范項目涉及捕捉、運輸、儲存或資源化全流程。戰略規劃方面，2006年，國務院發布了《國家中長期科學和技術發展規劃綱要 (2006—2020年)》，將“開發高效、清潔和CO2近零排放的化石能源開發利用技術”列入先進能源領域的重點研究內容;2007年，國務院發布了《中國應對氣候變化國家方案》，提出大力開發CO2捕獲及利用、封存技術等。CCS的產業鏈全流程示范項目方面，中國相繼進行了中石化勝利油田捕集與示范項目 (2008)、中國石油天然氣總公司松源項目 (2009)等。

由產業鏈維度的分析可知，當前中國的CCS技術研發、技術擴散基本通過示范項目進行，在每一個鏈條環節上，除了少量的中央政府目標規劃外，缺少政府資金投入、稅收、電力消費政策等政策工具支持;從產業鏈的協調來看，針對運輸階段的相關政策極為匱乏;示范項目缺乏相應的后影響評估機制 (見表3)。

表3 基于產業鏈視角的CCS國際比較

(2)美國。結合政策工具及產業鏈分析可知，美國的CCS技術推進具有如下特征:① 政府制定的法案是CCS產業鏈運轉獲得資金支持的有力保障。如《利伯曼－華納氣候安全法》、《經濟恢復和再投資法案》均提出給予CCS研發、商業化以資金支持;②法制規范政策管制的重點是產業鏈的研發及封存兩階段，較少關注產業鏈的捕捉與運輸;③市場化的機制給予產業鏈中的研發、封存和捕捉階段的電力消費以強力支持;④相當一部分項目涵蓋了產業鏈的全過程，其數量占到CCS項目總數約49%。

(3)英國。從經濟性的政策措施來看，英國的資金、政府補貼等經濟性的干預政策，以及市場化的機制覆蓋了整個產業鏈，尤其是產業鏈上游的市場準入競標機制設立，為其他國家CCS技術的推進提供了借鑒作用。從法制規范與信息披露來看，英國側重于目標規劃，缺乏針對產業鏈中游、下游的管制與信息披露政策。從產業鏈的捕捉環節來看，推進實施CCS的電廠電力銷售有助于激勵其安裝CCS系統;從產業鏈的末端來看，針對CCS封存的后影響評估將加強項目實施的反饋，有助于政府的監控。

(4)澳大利亞。基于產業鏈與政策工具兩維度的視角分析，澳大利亞CCS技術發展的特點在于:①重視陸上CCS產業鏈下游封存監管的同時，未能在政策上給予產業鏈中易發生碳泄漏風險的運輸管制以足夠的支持;②大力發展碳捕捉與封存的示范項目同時，卻未能在融資、市場準入競爭機制等市場化舉措方面給予產業鏈以強力推動;③產業鏈中的捕捉階段，缺乏電力消費政策以促進已經安裝CCS的電廠電力銷售。

4 結論與政策建議

綜上可見，從政策工具視角來看，當前我國的環境型政策如法律規制、知識產權保護，以及市場準入競爭機制、融資、稅收等仍然極為匱乏;其次，產業鏈上游缺乏彌補電廠成本的電力銷售政策，而產業鏈中下游則亟待構建信息披露、資源化利用以及封存后影響評價反饋機制;再者，跨部門或企業合作中，中國側重于政企之間的合作，而忽視企業之間、行業與企業的合作，且未對職能部門之間的責任明確界定，由此提出以下政策建議:

(1)制定規制、監管CCS技術的法律及相關政策。政策以風險控制為核心，以電廠、資源開發許可證持有者、土地所有者等眾多利益相關者的利益協調為出發點，相關政策的側重點可以放在產業鏈中的運輸與封存這兩個碳可能出現泄漏的環節。在制定相關法律及監管政策的同時，修正未直接涉及CCS的《危險化學品安全管理條例》、《道路危險貨物管理規定》等政策規定。

(2)構建融資、稅收、市場準入競爭機制等市場化的推進政策。由于研發、捕捉與封存成本較高，制定CCS技術的融資、稅收、市場準入競爭等產業鏈激勵政策極為必要。兩個值得關注的政策是:創新電廠電力消費政策，可以考慮結合獎勵、稅收等舉措與強力推廣這一強制性的電力消費政策;在拓寬二氧化碳資源化利用渠道的同時，采用市場化機制推進研發機構—電廠—資源化利用企業的產業鏈整合。

(3)加強產業鏈中下游的信息披露與項目實施的后影響評價。可借鑒美國與澳大利亞的經驗制定政策要求對灌注井、碳運輸、碳封存設置進行披露，形成對產業鏈關鍵環節的數據定期報告制度，以控制二氧化碳泄漏風險;另加強項目實施的后影響評價，包括項目對涉及利益相關者的環境及社會后影響評價。

(4)加強示范項目中的企業之間、行業與企業之間的合作，界定職能部門責任。由于CCS的研發投入多、風險大，加強企—企、行—企之間的合作可以在信息、資金上給予支持，分散一定的風險。另由于CCS的管理涉及科技部、發改委、國土資源部等多個部門，其中科技部主管研發;發改委綜合考慮CCS技術對能源供給安全、碳減排、經濟結構轉型等的影響;國土資源部則關注封存地址規劃，處理與其他資源開發者之間的關系，因此清晰界定各部門之間的責任可以有效避免處理CCS風險時所面臨的職能推諉問題。

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