國外重大創新基地治理結構與管理模式研究

陳 勁，梁 靚，吳 航

1 引言

20世紀80年代中期以來，我國陸續建設了一批具有較強創新能力與影響力的科研機構和創新基地［1］，包括國家重點實驗室、國家工程技術(研究)中心、產業化基地和產業技術創新聯盟等［2］。然而，現有的科研機構和創新基地雖然相對數量較多，但是規模較小。比較而言，國外重大創新基地在實驗室規模上明顯大大超出我國。例如，我國國家重點實驗室平均固定人員僅為60人［3］，而美國橡樹嶺國家實驗室現有雇員4600多人，年度經費超過14億美元;歐洲核子研究中心現有20個成員國，雇員近3000人。

規模局限性導致我國各類科研機構和創新基地之間難以形成協同創新和跨學科合作，不能充分發揮國家創新資源配置的有效性，缺乏整體競爭優勢，嚴重制約了國家科技重大目標的順利實現［4－6］。在此背景下，《國家“十二五”科學和技術發展規劃》提出，推動國家重大創新基地建設。黨的十八大報告再次強調，必須實施創新驅動發展戰略，促進創新資源高效配置和綜合集成。然而，組織規模的擴大也會給組織的管理帶來很多新的問題。通常，組織架構隨著規模的發展變得更為復雜，組織逐漸傾向于對效率的追求［7－9］，缺乏柔性。如何平衡效率和柔性之間的矛盾，是組織管理領域關注的重點。近年來，組織二元性的理論視角已經逐漸成為一種新的研究范式，聚焦于效率和柔性之間的均衡［10］。

基于組織二元性理論，結構二元性和情境二元性是組織實現效率和柔性均衡的兩種主要機制［10－11］。國外重大創新基地在治理結構 (結構二元性)和管理模式 (情境二元性)等方面的經驗，可以為我國國家重大創新基地建設提供借鑒意義。縱覽世界發達國家的科技創新體系發展歷程可以發現，許多著名的國外重大創新基地已經成功運作了半個多世紀，形成了較為完善的國家實驗室體系，積累了卓有成效的經驗［12］。

2 國外重大創新基地治理結構

2.1 組織結構

國外典型的重大創新基地以大規模的國家實驗室為代表。從治理結構上看，理事會擁有對國家實驗室管理的最終決定權。國家實驗室的主任人選由依托單位理事會及聯邦政府職能部門共同確定后，由依托單位負責人任命［12］。實驗室實行主任負責制，下設小組，各小組負責人對實驗室主任負責，具體組織結構可以通過橡樹嶺國家實驗室和阿貢國家實驗室為例說明。

(1)橡樹嶺國家實驗室現由UT-Battelle有限責任公司進行管理。UT-Battell有限責任公司成立于2000年，是田納西大學和巴特萊紀念研究所共同創立的非營利企業，專門負責為美國能源部管理和運營橡樹嶺國家實驗室。橡樹嶺國家實驗室現有理事會成員24位，主要由實驗室主任、副主任和各機構的部門主管組成。理事會機構分為技術和保障兩大類，具體組織結構圖如圖1所示。

圖1 橡樹嶺國家實驗室組織結構圖 (根據橡樹嶺國家實驗室網站http://www.ornl.gov/整理而得)

(2)阿貢國家實驗室由UChicago Argonne有限責任公司單獨進行管理。UChicago Argonne有限責任公司由芝加哥大學創立，通過理事會對實驗室進行管理，理事會由20多名學術和產業領導者組成。理事會的主要作用就是為實驗室在技術問題、長期目標、預算和設施計劃、合作研究和發展、推廣、技術轉移以及員工問題和處理與美國能源部關系方面的管理提供指導、監督和建議。按照規定，理事會由29位杰出的理事組成，包括芝加哥大學的董事、官員、教師以及來自其他大學的代表和行業領袖。理事會的成員最多只能連任兩屆，一屆任期為三年。按照規定，理事會成員不得受到任何條款限制。理事會有七個常設委員會，包括行政與預算委員會，審計委員會，薪酬委員會，環境、安全、保衛及健康委員會，執行委員會，提名委員會及科學政策委員會。此外，如有必要，理事會或執行委員會可設立其他常設的審查或特別委員會。理事會全體成員每年會晤3次，通常在2月、6月和10月。常設委員會也在這段時間進行會晤。執行委員會和環境、安全、保衛和健康委員每年會晤6次。

行政與預算委員會與實驗室主任和其他高級管理人員一起保證管理、財政和人員系統在正確的商業方法和公正的管理下有效運轉，委員會同時也對技術轉移和項目預算等問題進行審核。審計委員會確保實驗室管理人員、內部審計人員和獨立公共會計師職責的履行。薪酬委員會主要負責薪酬相關的問題，特別是薪酬計劃、實驗室人員的獎勵以及實驗室薪酬結構的完善，包括股本補償計劃和福利計劃。環境、安全、保衛及健康委員會主要負責審核和監督涉及雇員、顧客和公共安全、保衛和健康等問題的政策、計劃和實施情況，包括核運行的安全和環境保護問題。執行委員會被授權代表理事會開展活動。提名委員會作為唯一成員為芝加哥大學推舉理事會成員。科學政策委員會為實驗室的發展提供戰略和科學咨詢，致力于提高實驗室的科學能力，加強國家的技術基礎和人員儲備，提高伊利諾斯州競爭聯邦政府研發基金的能力。

阿貢實驗室最高領導層包括實驗室主任和項目副主任。實驗室主任下設四個副主任，實驗室副主任直接向主任報告，每一個實驗室副主任管理若干個研究部門 (見圖2)。

圖2 阿貢國家實驗室組織結構圖 (根據阿貢國家實驗室網站http://www.anl.gov/資料整理而得)

2.2 技術轉移體系

一些國外著名的重大創新基地在治理結構中特別設立技術轉移相關的部門。以歐洲核子研究中心 (CERN)為例，該中心在內部建立了技術轉移部，并建立了非常完備的技術轉移網絡。技術轉移網絡主要包括實驗室的內部網絡和外部網絡，內部網絡由CERN各個部門的代表組成，外部網絡由各個成員國知識和技術轉移部門官員組成。CERN各部門代表主要是向本部門通告CERN知識與技術轉移的各項活動，同時識別出轉移的技術并建立相關的項目;外部網絡主要是幫助CERN調整戰略以適應不同國家的需求，進而在各個國家本土推廣技術。2000年，CERN引入了一項積極的技術轉移政策，目的在于在歐洲產業和科學環境中建立CERN的技術能力，最大化成員國的技術和知識收益，提升CERN作為優秀技術開發中心的形象。

知識和技術轉移是CERN基礎研究主要任務不可分割的一部分。主要的技術轉移活動包括:①技術和市場評估，CERN對高能物理以外技術的擴散觀點進行評估;②知識產權的保護和管理，當技術有很強的擴散可能，CERN通過專利、版權、商標、設計權或非披露協議對知識產權進行保護;③技術推廣，CERN通過各種會議、產業集會和印刷/電子媒體對技術進行推廣;④技術擴散，CERN的擴散方法與技術發展生命周期的各個不同階段對應，CERN通過各種正式的框架對技術和專長進行擴散，包括技術轉移R＆D合作或合作伙伴項目、CERN知識產權的商業化 (包括許可證或服務和咨詢協議)。

2.3 環境管理系統

為了避免實驗室活動對當地環境造成影響，歐洲核子研究中心 (CERN)仔細地檢測相關的參數，包括空氣和水質量、噪音、輻射、土壤或農產品。CERN針對環境管理制定了相關的環境政策，規定了具體的環境監測問題和參數標準。此外，為保證環境管理的實施效果，CERN在實驗室內部建立了環境管理系統 (EMS)，EMS是組織總體管理的一部分，包括組織結構、計劃活動、職責、實踐活動以及為有效進行環境保護的程序和工藝。EMS使得CERN能夠執行并記錄實驗活動，使之符合環境安全標準。

美國阿貢國家實驗室的所有活動，包括實驗、設施操作、建設活動以及其他活動必須在保證環境安全和合理的形式下進行，阿貢國家實驗室的環境管理體系通過了ISO14001:2004認證。作為社區的一員，阿貢國家實驗室將員工、設施用戶、研究合作者以及社區的安全放在首位。在進行科研活動的過程中，阿貢國家實驗室通過持續監測和測量環境污染指標，極力關注社區環境，同時通過認真的收集、跟蹤，對研究過程中產生的化學和放射性廢棄物進行適當的處理。表1為阿貢國家實驗室環境管理具體措施。

表1 阿貢國家實驗室環境管理 (根據阿貢國家實驗室網站http://www.anl.gov/資料整理而得)

3 國外重大創新基地管理模式

基于組織二元性的視角，情境二元性的目的是構建一個能夠影響組織內部不同層級和不同部門的組織情境，鼓勵管理者在面對效率和柔性的沖突時做出自行決斷。國外重大創新基地的情境二元性主要體現在成熟的管理模式，包括以下機制。

3.1 目標任務合同制

目標任務合同制目的在于通過建立以成績為基礎的伙伴關系，來達到科學技術目標和管理運作效率的平衡。美國能源部與其下屬的十家一流實驗室就是采用契約式的管理和運行模式，這種模式從目前來看取得了較大的成功。這種管理模式首先由美國能源部總部明確項目目標和戰略方向;然后由能源部與重大創新基地的依托單位共同制定創新基地對該項目的考核辦法和全年目標;雙方達成一致意見后，即可簽訂有效期為5年的合同;能源部負責對創新基地的項目進展情況進行績效考核，考核通過后再續簽合同［13］。

3.2 資金分配制度

根據美國國家自然科學基金委網站資料，在過去9年內，聯邦政府作為經費主要提供者的角色一直沒有變化，均保持在97%左右的水平 (見表2)，剩下的小部分來自于其他的一些途徑，包括州政府和當地政府、產業和FFRDC自己的經費 (見表3)。

美國能源部的國家試驗室主要由三類機構進行管理，包括由大學管理的實驗室、非營利性組織管理的實驗室和產業組織管理的實驗室。其中，阿貢國家實驗室就是由大學管理的實驗室，橡樹嶺國家實驗室就是由非營利性組織管理的實驗室，洛斯·阿拉莫斯國家實驗室就是由產業組織管理的實驗室。從表3的數據計算可得，阿貢國家實驗室經費來源為聯邦政府 (91.4%)、州政府和當地政府 (0.25%)和其他 (8.35%)，橡樹嶺國家實驗室經費來源為聯邦政府 (96.36%)、州政府和當地政府 (0.03%)、產業組織 (2.15%)、機構基金 (0.96%)和其他 (0.5%)，洛斯·阿拉莫斯國家實驗室經費來源為聯邦政府 (98.94%)和產業組織 (1.06%)。

3.3 考核制度

2006年，美國能源部科學辦公室 (SC)開發了一種評估契約商運營績效的新程序。新的評估過程引入了一種結構化的打分系統，強調八大績效目標，必須要滿足能源部的科學和技術任命，保證實驗室在一個安全、穩定和成本有效的環境下運作。每個實驗室的績效目標在每年年初制定，并反映在能源部與各個實驗室簽訂的合同中。新的評估過程使用五點打分法 (見表4)，SC將打分結果制成“報告卡片 (Report Card)”，表4列出了具體打分的參照標準。“B+”表示該實驗室在該項績效指標上完成了預期的結果，“B+”以上的結果表示績效水平超出了預期的水平，低于該水平表示績效情況沒有達到預期水平，還需要改進。表5為美國能源部部分國家實驗室在各項考核目標上的得分情況。新的評估過程加強了SC在實驗室績效評估過程中的參與度，在年初制定目標，并在年末評估實驗室績效。

表2 2003—2011年FFRDC總經費和聯邦資助經費 (單位:千美元)

表3 2008年FFRDC研發支出 (單位:千美元)

表4 得分/字母等級量表 (來源:美國國家自然科學基金網站http://www.nsf.gov/)

表5 2008年美國能源部部分實驗室報告卡片 (來源:美國國家自然科學基金網站http://www.nsf.gov/)

3.4 資源共享制度

國外著名的重大創新基地之間實行廣泛的資源共享制度。由于大型儀器設備普遍價格昂貴，所以擁有大型儀器設備的重大創新基地通常會對外開放。其他實驗室或科研單位的研究者在通過一定的程序和手續，并且支付相關費用 (有時甚至是免費的)之后，就可以使用這些大型儀器設備。

在國外著名國家實驗室之間，廣泛地實行資源共享制度。那些擁有大型儀器設備的國家實驗室都對外開放，經過一定的程序和手續，不同實驗室或科研單位的科學家都可以甚至是免費地利用這些實驗儀器［13］。例如，阿貢國家實驗室擁有一些大型的科學用戶設施以加強研究，特別針對那些使用硬X射線和先進計算機的項目。國家科學用戶設施為科學家 (即用戶)提供了專門的儀器和知識開展實驗，這些在私人實驗室是無法進行的。實驗室用戶設施包括:先進光子源 (APS)、納米材料中心 (CNM)、阿貢串列加速器系統(ATLAS)、電子顯微鏡中心 (EMC)、阿貢領導計算設施 (ALCF)、交通研究與分析計算中心(TRACC)、大氣輻射測量氣候研究設施 (ARM)。

3.5 國際合作機制

由于研究目標變得越來越小，加速器在規模、成本和復雜性上的增加，使得開展國際合作的重要性也就相應的增加了。日本高能加速器研究組織 (KEK)有著良好的國內和國際合作傳統。KEK在1979年11月代表日本參與了日本－美國的高能物理合作項目，在1986年代表日本參與了日本-美國關于中子散射的研發合作項目。KEK還與美國費米國立加速器實驗室 (FNAL)在大型強子對撞機 (LHC)超導磁體的開發與建造上進行了合作。在實驗方面，KEK曾與日本14個研究機構就ATLAS實驗進行合作。日本科學家在超導電磁鐵，直接封端μ子觸發系統和硅半導體跟蹤器的建造和運行上做出了貢獻。2009年，為了在亞洲更有效地推進在加速器科學和應用領域的研發合作，KEK率先發起了亞洲加速器聯合研討會(JAAWS)。來自中國、印度、日本、韓國和俄羅斯等亞洲五國核心實驗室的主任和首席科學家在研討會上聚集，尋求將來可能的合作機會。

4 國際案例的啟示

通過以上國際案例分析，本研究認為我國的重大創新基地建設可以獲得以下結論和啟示:

(1)運行機制。根據依托單位的不同性質，國家重大創新基地可以建立三類不同的運行機制。第一類，依托高等院校管理。此類基地的發展以某高校為核心，該高校受委托，成立專門的具有相對獨立性的法人機構對國家重大創新基地進行管理。第二類，依托非營利性機構進行管理。此類基地由依托單位 (如高校)與科技部和發改委專門成立的進行所有重大創新基地考核管理等事宜的非政府組織一起成立一家非營利性機構進行管理。國家重大創新基地以此類為主。第三類，依托企業管理。此類基地的發展中心以行業核心技術研究發展為核心，由以企業或企業聯盟為主成立專門的具有獨立性的法人機構對重大創新基地進行管理。

(2)支持方式與資金投入。國家重大創新基地實行分級管理體制，建設和運行經費采取多渠道籌集的方式。科研課題經費作為國家重大創新基地研究經費的主體部分，主要用于國家重大創新基地開展各類科學研究活動。科研課題經費主要來源于國家計劃等競爭性課題申請，包括國家科研計劃、省部級科研計劃、各類人才計劃項目等。此外，企事業單位委托的科研合作項目，也是國家重大創新基地研究經費的重要補充來源。

(3)評估與激勵體系。評估是國家重大創新基地管理的重要環節，主要目的是全面檢查和了解創新基地的情況，總結經驗，發現問題;推動創新基地更好地運行，促進創新基地的改革和發展;為國家相關管理部門的決策提供依據。國家重大創新基地的管理部門負責主管創新基地評估工作，負責制定評估規則和指標體系，確定評估機構和評估任務，審核評估方案和評估報告，審定并公布評估結果。常規項目，每年進行評估，評估結果公開。另外還應該評估創新基地的整體綜合運行狀況和績效，每五年評估一次。

激勵體系的目標是為促進國家重大創新基地保持長期研究活力和高質量運行提供保障。評估結果優秀的國家重大創新基地，可以在創新基地儀器設備更新建設和創新基地運行方面取得較一般國家重大創新基地更高的經費支持，并可以獲得國家自然科學基金資助的優秀國家重大創新基地研究項目;評估結果為良好的國家重大創新基地，可以獲得一般水平的經費支持。

(4)國際交流與合作。作為國家組織高水平基礎研究和應用基礎研究的科研和創新基地，國家重大創新基地必須積極主動地參與國際交流與合作，確保研究方向的前瞻性，提高國家重大創新基地在國際學術界的地位和知名度，提高我國基礎研究和應用基礎研究的自主創新能力和水平。在國際交流與合作中，可以在不危害國家安全和不泄密的前提下，吸引其他機構的資金和來自世界各國優秀人才共同支持我國科技項目發展，提高國家重大創新基地在國際交流與合作中的主動性和權威性。

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