扶貧互助資金項目管理與思考

姜繼美

2006年至今，陜西商洛共啟動實施互助資金項目村190個，其中國家互助資金試點村48個，省級互助資金項目村142個。截至目前，全市互助資金總額達到4588.9萬元，其中財政扶貧資金3767萬元，會員繳納基準金760.4萬元，其它資金61.5萬元；累計發展會員15269戶，其中貧困戶會員8614戶；共滾動投放互助資金借款26792筆、10717萬元，扶持18491戶會員發展種養殖、加工、運輸、農家樂等產業項目，戶均增收1500元以上，借款到期回收率達99%，有效發揮了互助資金項目在解決農戶發展資金困難和促進農民增收中的重要作用，提高了貧困村、貧困戶自我積累、持續發展能力。

在近年來項目管理與實踐中，我們深切地體會到，要使互助資金協會這個“農民身邊的銀行”不斷發展壯大、結出碩果，必須從思想認識上再深化、從項目管理上再創新、從自我發展上再提升、從風險防范上再加強。

首先，深化認識是前提。互助資金項目是為緩解農村金融發展滯后，金融產品不足，農戶生產資金缺乏，制約農業、農村發展特別是貧困農戶脫貧致富的突出矛盾，而采取的一種具有金融服務職能的扶貧方式。它針對貧困農戶收入水平低、風險承受力弱、難擔保、無抵押物等貸款難的癥結所在，采用小額、短期、低息、聯保等形式發放借款，緩解貧困戶發展生產資金短缺問題，改變了傳統扶貧資金一次性到戶的贈予與幫扶關系，拓寬了財政扶貧資金使用方式，放大了財政扶貧資金使用效應，實現了貧困村的原始積累和扶貧資金的永續利用。它是農村金融服務的一種有益補充，是扶貧到戶模式的創新發展，是以人為本科學發展理念的具體體現，只有深刻認識到互助資金在扶貧開發中的獨特優勢和重要作用，才能堅定信心，克服困難，強化措施，持之以恒地把項目組織好、實施好、發展好。

其次，精細管理是方向。互助資金之所以能夠受到貧困群眾的認可和歡迎，就在于通過村級扶貧互助資金協會這個平臺，實現了財政專項扶貧資金與貧困村、貧困戶的有效對接，真正將扶貧機制轉變到了工作到村、扶貧到戶、投資于人的精細化扶貧管理上來。

2013年11月3日，習近平總書記在湘西考察調研扶貧攻堅時強調，扶貧開發要實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧，這為我們進一步搞好新階段扶貧開發工作提出了更新更高要求。今后，隨著扶貧投入力度的不斷加大，互助資金的項目投入和覆蓋面也勢必擴大，必須以精細化管理為方向，從項目村的選擇、貧困會員戶的吸納、管理人員的培訓、規章制度的建立、協會借款的投放、產業項目的扶持、互助資金的監管等各個環節、各個程序全面進行規范和加強，用精細管理實現精準扶貧，讓貧困村和貧困人口在精準化扶貧中享受到改革發展的成果。

再次，滾動發展是核心。在貧困村設立互助資金，目的是建立民有、民用、民管、民享、周轉使用、滾動發展的生產發展資金，核心是要通過資金滾動，擴大協會資本金，最終使互助資金協會步入自我積累、持續發展的軌道。

目前，商洛市互助資金協會平均資本金在26萬左右，受制于資金總量少、覆蓋面小、借款額度低等因素的制約，絕大多數協會年占用費收入只能勉強維持運行開支，只有丹鳳縣梅莊村、南坪村、商州區甘河村等少數借助中省獎勵、資金總量達到50萬元左右的協會，每年可從占用費結余、收入結余中轉入1萬元左右用于擴大資本金。

當前，互助資金在經歷了2006—2008年小范圍探索試點、2009—2012年較大規模的政府強力推進階段之后，已進入到了規范提高階段，針對互助資金協會發展不平衡、自我積累能力弱的這一實際，應該采取提高入會率、增加基準金、以獎代補、調整撤并協會、到戶貸款貼息補助等方式，多渠道增加協會資金總量，為其滾動發展創造條件。

最后，防控風險是關鍵。互助資金的管理方式實行協會自我管理，借款主要以農戶聯保的形式發放，加之目前項目村班子、協會班子和入會農戶的素質和能力還達不到項目設計的理想狀態，勢必就存在較大的自然風險、市場風險和道德風險，也極有可能出現呆賬、壞賬損失，如果資金安全出了問題，一切均無從談起。

對此，我們必須建立健全監督檢查機制，老辦法、新手段一起用，通過日常督查、專項核查、規范整改、財務決算、信息錄入等手段，加強協會外部資金監管；通過合理限定會員互助金交納規模、控制資金使用率和周期借款戶比例、組成聯保中心組、提高逾期借款占用費率、提取風險準備金等方式，強化協會內部風險控制，構建起體制內與體制外相結合的資金監管體系，確保互助資金安全高效運行。

今后一個時期，商洛市扶貧互助資金項目工作將緊緊圍繞“加強監管，培育典型，試點創新，穩步發展”的總體思路，以增加貧困群眾收入為目標，以扶持貧困村、貧困戶發展生產為重點，進一步強化項目管理，規范協會運作，提高扶持效果，創新發展模式。

第一，繼續規范協會運作。實行借還款“一卡（折）通”制度，會員借還款在協會辦手續，在信用社領還現金，協會資金專戶管理，封閉運行，減少資金運行風險，確保資金安全。實行協會年終決算制度，以縣為單位對上年度協會運行情況集中進行財務決算，建立縣級年度互助資金決算資料匯編，全面準確掌握各協會運行實際情況，強化對扶貧互助資金項目的實施管理。繼續規范協會借還款程序，嚴格按照會員申請、小組聯保、理事會審批、監事會審查、簽訂合同、公告公示、發放借款的程序運作，建立完整的審批檔案資料。繼續規范協會財務賬務管理，健全總賬、明細賬、分戶賬、現金日記賬和銀行日記賬和原始單據憑證，清楚反映互助資金運行情況和資金使用管理情況。

第二，強化協會內外監管。繼續加強協會內部監管，采取定期檢查、日常督促、報表統計、軟件管理等辦法，強化對協會的監管。國家互助資金管理軟件推廣縣，按照中省要求及時錄入、審核和上報協會運行數據，準確掌握和提供協會運行情況。著力加強協會外部監管，采取縣區扶貧開發領導小組與鎮扶貧開發領導小組簽訂目標責任書的辦法，落實鎮一級互助資金監管責任及具體責任人，充分發揮鎮一級對協會日常工作指導、資金運行監督的作用。采取開展第三方評估的辦法，聘請會計事務所、審計事務所的財務專業人員對互助協會資金運行和賬務管理進行綜合評估。

第三，提高項目扶持效果。一是突出項目村產業發展，以加快貧困村產業發展為重點，把協會資金主要用于項目村區域產業培育和發展上，重點扶持種植業、養殖業及小型加工業，充分體現互助資金項目在培育產業中的重要作用。二是突出貧困戶增收，以增加貧困戶收入為宗旨，把協會貧困戶會員的受扶持情況、增收情況作為衡量協會扶持效果的重要指標，優先扶持貧困戶會員，幫助貧困戶選擇發展項目，提供技術服務，加快項目村貧困戶增收脫貧。三是突出協會管理人員素質提高，以提高貧困群眾自我管理、自我組織和自我發展能力為目標，加強對協會管理人員的培訓和指導，通過協會管理人員參與協會管理日常事務，不斷提高自身綜合素質，實現向新型農民的轉變。

第四，激活縣級工作動力。繼續實行優秀村獎勵制度，對協會機構健全、運行較好、效果明顯、發展能力強的優秀互助資金項目村實行以獎代補，扶持加快發展壯大。開展互助資金優秀縣評獎活動，根據年度互助資金項目檢查情況，對互助資金管理規范、扶貧效果明顯的縣級扶貧部門，采取以獎代補形式給予獎勵；對在互助資金項目管理中作出突出貢獻的先進個人予以表彰。實行新增互助資金項目集中布局辦法，新發展互助資金項目村集中向對互助資金項目認識程度高、管理水平高、工作力度大的“兩高一大”縣安排，提高整體水平和扶貧效果。

第五，不斷深化創新試點。深入推進現有試點項目，扎實開展鎮安縣云蓋寺鎮花園移民小區互助資金省級創新試點；繼續實施商州區互助資金項目與到戶貸款項目結合市級試點。各縣區還要積極探索適度擴大協會資金規模試點，擴大資金扶持面，加快協會發展壯大，尋找解決制約互助資金項目發展的有效辦法。圍繞進一步強化互助資金監管，商洛市計劃明年聘請中介機構對2—3個縣的互助資金項目進行以規范財務管理為目標的第三方評估試點，不斷探索強化協會外部監管的新途徑。

（作者單位：陜西商洛市扶貧開發局）endprint