走出大山越遠 離幸福越近

徐丹婭

本世紀初，我國采取了一系列支農惠農政策，財政支農資金大幅度增加，農業農村發展積極向好。但由于城鄉二元社會經濟結構長期存在，經濟發展不平衡、城市化遠落后于工業化、農民生活水平遠低于城鎮人口生活水平的局面始終未能很好改善，農村人口外流現象不斷加速，農民進城的腳步不斷加快。汪洋副總理在廣東清遠調研時曾指出，“走出大山越遠，離幸福越近”，十八屆三中全會和2014年一號文件對農村生產要素權益保障、推進農業轉移人口市民化也作出了相關決定。本文將以湖北十堰丹江口市為例，對農村勞動力轉移現狀進行剖析和論證。

廣角鏡頭：丹江口市勞動力轉移的基本情況

2013年丹江口市農村勞動力監測資料顯示：全市農村勞動力資源總數為207202人，農村從業人數193237人，本鎮內從業人員123396人，其中在第一產業從業的81022人，在第二、三產業從業的42374人；外出勞動力69841人，全部農村勞動力轉移到二、三產業人數達112215人，占58.07%，其中外出人數占36.14%（見圖1）。

在20個鄉鎮（辦、林區）中，以大溝林業管理區農村外出勞動力轉移程度最高，達50.1%，六里坪鎮從事二、三產業人數（含本地就業）占比最高，達74.2%。從地理位置與主導產業看，大溝林業管理區是丹江口市江北最偏遠地區（山場面積占國土面積75%），以農業、林業種植為主，無工業企業，因此外向型就業勞動力人數最多；而六里坪鎮緊靠十堰市白浪高新技術開發區，是一個以工業為主體的綜合型鄉鎮，僅鎮內工業園5000萬元規模以上企業就有7家，經濟總量連續多年位于十堰市、丹江口市鄉鎮之首，因此從事二、三產業的勞動力人數最多，并多在鎮內本土企業就業。

縱向比較，石鼓鎮2013年外出勞動力占比較2012年增長10%，增幅最大，土關埡鎮、牛河林區從事第二、三產業勞動力占比增長5%，增幅最大，但總體上都在小波段范圍內浮動；在村一級中，六里坪財神廟村農村勞動力轉移程度最高，達78.1%。

具體來看，丹江口市勞動力呈現以下特點：

一是農村人口總量減少，勞動力兼業性減弱。2012年，全市鄉村人口為26.71萬人，占比58.1%，比2009年減少6.58萬人，占比下降9個百分點。完全脫離農業生產、長年在外打工的農民工比例增大，打工的兼業性減弱，農村舉家外遷勞動力不斷增加。據不完全統計，超過三成的流動人口在流入地居住生活時間超過5年，全年平均回老家不足2次。

二是流動人口總量大幅增加，結構年輕化。2013年外出勞動力總量6.98萬人，占全市農村總人口的22.15%，占從業勞動力的36.14%。新生代農民成為主力，20歲以下9151人，占全部外出人數的15.45%；21-49歲的50295人，占72.45%；50歲以上的10395人，只占12.1%（見圖2），“80后”新生代農民工人數逐年增長。

三是農村轉移外出人員文化程度總體偏低，但縱向比較有所提高。從外出務工人員文化程度看：小學及以下的6706人，占全部外出人員的9.6%；初中文化程度42324人，占60.6%；高中及以上文化程度20793人，僅占29.8%。但與2011年比較，三項指標中小學以下文化程度人數占比下降0.75個百分點，高中及以上文化程度人數占比上升5.1個百分點。

四是外出人員自發組織為主，在省外就業的仍占多數。由于勞動力市場發育不完善，政府和中介組織對勞動力轉移的指導和參與程度不高，農民主要依靠自己的社會關系和血緣關系尋求就業機會，以降低擇業風險和提高就業率。2013年全市自發外出就業人數為53892人，占全部外出的77.16%，通過政府和中介組織實現就業的僅占22.84%，這種以人緣、地緣關系為基礎的“投親靠友”和“以老帶新”式流動，帶有較為明顯的“連鎖遷移”特性，無法對勞動力資源進行最有效的配置。

從務工人員外出地點看，縣內鄉外的15089人，占21.64%；省內縣外17279人，占24.78%；省外37354人，占53.58%，高于前兩項之和，說明省外就業機會和效益仍高于本地。

五是部分勞動力流動呈現循環性和不穩定性。由于戶籍制度和社會保障機制的剛性限制，使得外出勞動力在面臨失業、生育、年老等問題時，將回鄉作為規避和減少風險的最佳選擇。同時，由于丹江口市作為南水北調核心水源地，1958年和2005年分別動遷移民26萬人（其中二期工程移民涉及14個鄉鎮辦事處，139個村，農村人口63380人），一期、二期搬遷移民相互交織，在移民搬遷安置工作中存在著新政策與老政策、新移民和老移民、外遷和內安、移民安置和環境保護等諸多方面的矛盾和沖突，庫區城鎮移民搬遷安置從城市遷往農村，又從農村返回城市，幾經反復，導致勞動力的流動和轉移也相應呈現循環性和不穩定性。

特寫鏡頭：幾種特殊背景下的勞動力轉移現狀

（一）移民內安——離土離鄉背景下的倒逼遷移模式。

根據2013年4月對涼水河鎮等4個鄉鎮120戶移民的問卷調查顯示，受調查對象人均收入8229.8元，高于全市平均水平1545元，人均工資性收入4658元，畜牧業收入275元、水產業收入407元、批發零售貿易業收入89元、交通運輸郵電業收入62元、其他家庭經營收入55元、移民直補資金118元、三農補貼85元、低保救濟金128元（見圖3），可見工資性收入占總收入類型的絕對主體。endprint

分析原因，一是人均耕地不足、土地資源匱乏，第一產業發展缺乏生產資料。一期移民全市淹沒面積347平方公里，淹沒耕地20.3萬畝，搬遷結束后移民人平耕地由1.12畝下降到0.32畝，目前全市有222個村民小組人平耕地在0.3畝以下，占移民總數的32.8%。

二是庫區農業生產環境未得到合理保護，人口與耕地反向增減。庫區移民為解決生存和彌補自然災害造成的農業損失，毀林開荒時有發生，生態環境遭到破壞，使移民缺乏本地可持續發展的外部條件。

三是缺乏歸屬感的心理因素使得移民無法在安置地扎根。移民的安置主要分外遷和內安兩種，前者主要外遷地為天門、宜城、武漢東西湖等平原地區，由于生活習慣和生產方式的較大差異產生的不適應，使得一部分外遷移民重返原籍，但由于喪失了土地等生產資料而不得不依靠外出打工來獲取收入。

另一方面，內安移民同樣面臨生產基本要素質量、數量低于原居住地，配套設施、公共服務不完善等困境，在心理缺乏歸屬感的同時，再加上外出務工的機會、職業可選擇性和收益遠高于單純從事第一產業，勞動力的轉移成為必然。

（二）退耕還林——靠山不能吃山后帶來的生產結構調整。

退耕還林工程是上個世紀末我國實施的生態環境建設系列工程之一。丹江口市于2001年被國家列為退耕還林試點縣（市），到2012年，全市累計完成退耕還林面積40.1萬畝，其中退耕地還林17.2萬畝，荒山造林22.9萬畝。退耕還林工程的實施，不僅極大地改善了生態環境，使退耕農民的生活觀念、生活水平發生了根本性的變化，同時也促進了退耕工程地區農村勞動力的轉移以及產業結構的調整，加速了消除貧困的進程。

一是一大批坡耕地退出耕作舞臺，這些土地的所有者也因此成為農村剩余勞力，全市農村勞動力轉移（市外）的人數由2000年的1.5萬人增加到2012年的6.6萬人，占農村勞動力的比重由2000年的10.5%增長到2012年的35.68%。

二是生產方式與生產結構發生改變。糧食生產由開山種地、廣種薄收向精耕細作、少種高產轉變；生產結構由以糧為主向多種經營轉變；畜牧業生產由自由放牧向高標準飼養轉變；生產方式由小農經濟向市場經濟轉變，農村經濟迅速壯大。

三是農民收入不斷增加。2012年，全市退耕農戶人均純收入由2007年的2909元提高到5021元，5年增長72.60%，平均每年遞增11.53%。這既與勞動力大規模外移打工有關，也得益于國家對于退耕還林戶的各類補償政策。

四是收入結構有所調整。從對全市100戶退耕農戶的監測調查數據看，2012年全年人均現金總收入為5013元，其中家庭經營現金收入2253元，林業收入133元，加起來接近現金總收入的一半。另一半來源于國家的各項補助款和外出打工收入，說明經濟林給退耕農戶的產出還很微小，效益尚未顯現。

（三）“兩高”企業轉型——對勞動力吸納能力呈縮減態勢。

丹江口水利樞紐投入運行后，經國家批準，由丹江口電廠以直接供電的方式向丹江口庫區的丹江口市、鄖縣、淅川縣供電作為地方補償，直供電電價為每千瓦時0.195元，遠低于湖北、河南兩省電網供電價。在這種背景下，以冶金產業和化工產業為代表的高耗能、高污染等“兩高”企業快速發展起來，并發展成為丹江口市的支柱產業。這在為該市的社會經濟發展產生積極影響的同時，也帶來了一系列挑戰和矛盾。

如今，這一矛盾在丹江口市經濟發展中尤為突出，一方面電力資源減少，導致工業企業市場競爭力下降。南水北調中線工程實施前，丹江口水庫以蓄水、發電為主，發電成本很低，上網電價僅為0.142元/度。南水北調中線工程實施以后，丹江口水庫將以蓄水、調水為主，發電為輔，據測算，年發電量將減少9億度左右。這不僅導致供電收入減少1.15億元以上，而且直接增加丹江口市工業企業用電成本，因為減少的供電量要靠高價的倒送電來解決，倒送電的電價為0.372元/度，這將增加企業用電成本2.07億元。電力資源優勢的消失將對丹江口市原有的高耗能企業如電解鋁、鐵合金、建材、化工等行業形成嚴重沖擊。同時，枯水季節的欠發電，往往使這些企業停產、半停產，造成減員、資產閑置。

另一方面，隨著國家產業結構的不斷調整，生態環境保護和建設加強，高耗能和高污染企業面臨控制淘汰和轉型升級。因此，隨著“兩高”企業效益的下降以及規模、數量的萎縮，對勞動力接受和承載容積率的貢獻將會不斷縮減。

聚焦鏡頭：新型城鎮化背景下勞動力轉移困境

第一，職業性轉移為主，徹底轉移不足。盡管轉移勞動力大多是在第二、三產業即非農業部門就業（見圖4），但由于戶籍制度和就業制度等城鄉分割體制的限制，他們仍然很難擺脫以世襲方式繼承下來的農民身份。因此，盡管每年向城市轉移的勞動力人數眾多，但能真正融入城市，在城市（特別是大中型城市）定居的并不多見，只不過是做季節性和職業性的反復遷徙。

根據《人力資源藍皮書：中國人力資源發展報告（2013）》提供的有關數據顯示，當前我國農民工就業呈現出“短工化”趨勢，表現為工作持續時間短、工作流動性高。65.9%的農民工更換過工作，25%的人在近7個月內更換了工作。農民工每份工作的平均持續時間都不長，在兩年左右，而兩份工作的時間間隔長達8個月。可見，農村轉移勞動力對城市化率的貢獻不足，未能實現人口的徹底轉移。

第二，“半城市化”式的嵌入，游離于城市邊緣。農村流動人口雖然進入城市社會，但他們被局限在初級勞動力市場，大多從事非正規就業，有限地參與城市的勞動分工，并沒有與城市的社會、制度和文化系統實現有效的銜接。而城市對農村流動人口的接納僅停留在經濟系統上，把他們當做邊緣經濟的活動者，在身份地位上沒有承認和賦予其城市市民或公民的身份，在生活和社會行動層面將其排斥在城市的主流生活、交往圈和文化活動之外，使得農村流動人口在城市的生活、行動得不到有效的支持，在心理上產生一種疏遠乃至不認同的感受，處在半城市化狀態。endprint

第三，城市就業壓力增大，農村勞動力素質亟待提高。《人力資源藍皮書（2013）》指出，我國就業總量壓力仍然較大，今后一個時期，我國每年需要就業的城鎮勞動力超過2400萬人，但目前每年只能提供就業崗位1200萬個左右，“十二五”期間應屆畢業生數量還將保持在年均700萬左右的高位，我國農村還有1億多富余勞動力，每年需要轉移就業800萬至900萬人。農村勞動力與城市勞動者在就業市場中的競爭愈加激烈，加大了農村勞動力在城市尋找工作的機會成本。

同時，隨著產業升級、技術進步、結構調整速度加快，在創造了大量就業機會的同時，就業結構變化導致勞動力供給結構和勞動力需求結構出現較大的差異，缺乏技能的勞動力供大于求。2012年，丹江口市外出從業人員中參加職業技能培訓的人數為26790人，僅占總人數的13.89%，其中持職業技術資格證書的占比為8.5%。2013年的數據也不容樂觀，參加培訓人數占總人數的16.22%，持職業技術資格證書的占8.5%。這些文化水平低，既沒得到專業培訓，也沒有專業技術的農村轉移勞動力，在就業范圍的選擇上受到很大限制，只能從事些低層次的簡單體力勞動。而知識結構較好、工作能力較強的“80后、90后”新生代農民工對生存條件和發展空間更為重視，期望較高，企業和社會在短時間內又無法滿足其要求，因此造成“用工荒”與失業并存。

反轉鏡頭：對勞動力轉移路徑的思考

首先，農民的就業問題不能在農村內部解決。就農業本身來說，一方面，隨著經濟的發展，人均國民收入提高，第一產業的國民收入相對比重和勞動力就業的相對比重會呈現出不斷下降的趨勢，第一產業在國民經濟中明顯出現衰退產業的質性；另一方面，農村土地制度改革不斷深化，土地資源進一步流轉和集約，多種形式規模經營加速發展，專門從事第一產業的勞動力需求進一步下降，有限的耕地無法為龐大的農業剩余勞動力提供充分就業的機會，也無法滿足農民增加收入的需求，這就使農業剩余勞動力向城市和非農產業的轉移成為必然趨勢。

2013年，丹江口有81022人在第一產業從業，占總人數的26%，比2000年下降了近40個百分點。因此，通過農業生產來消化農村剩余勞動力是行不通的。那么在農村能否發展二、三產業？答案仍然是否定的。這是因為二、三產業的大規模發展，與人口集聚水平和城市化水平呈正比，企業的形成需要具有城市特征的人口聚集區，才能實現規模化和效益最大化，農村居民居住分散，難以達到企業生產必需的市場“門檻”，無法實現外部規模經濟。因此，農村勞動力的就業問題不能依靠農村內部解決，而應當引導和鼓勵勞動力的自由流動。

其次，加快推進農業轉移人口市民化是農村勞動力穩定就業的關鍵因素。城鄉二元結構把城市和農村分割為兩個“社會”，這使得農村轉移勞動力在社會地位、勞動保障、公共服務等方面無法取得與市民同等的權利和待遇，這在很大程度上限制了農村人口進城就業和定居生活，成為制約農村勞動力穩定轉移就業的關鍵因素。

打破城鄉二元結構，需要加快推進農業轉移人口市民化，要積極推進戶籍制度改革，改變依附在戶籍之上的各種權利，實現城鄉勞動者權利平等、勞動機會平等、公共服務水平平等，為農村人口轉變為城鎮市民創造條件。

第三，持續提高農村人口能力素質以適應就業創業需要。科學文化素質低下的農村勞動力由于自身能力、素質的限制，在向非農產業轉移過程中面臨著轉移率低、就業崗位層次低、收入低、鞏固的轉移率低等問題，導致就業難度不斷加大。因此，要把提高農村人口能力素質水平和開發農村人力資源擺在更加重要的位置。通過提高農村基礎教育水平和辦學質量，夯實農村人口能力基礎；完善農村教育結構，適應不同層次農村人口知識需求；廣泛開展實用技術技能培訓，使未繼續升學的初高中畢業生等新成長勞動力都能接受適應就業需求的職業培訓；鼓勵社會組織、機構、企業及個人對農村教育和人力資源開發進行投資，促進勞動力技能培訓手段多元化發展。各級政府要對農村勞動力培訓和轉移工作加強引導、組織、協調，不斷加快農村剩余勞動力有序轉移的步伐。同時，要充分發揮和利用好市場功能，加強農村勞動力流動的服務體系及中介組織的建設，開發信息咨詢、就業服務、社會保險等工作，進一步提高農村勞動力轉移質效。

（作者系湖北省扶貧辦政策法規處副處長）endprint