簡析國際法視角中的跨界大氣污染概念

陳云俊

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，中國 北京 100070)

1 跨界大氣污染的界定

本文中的跨界大氣污染一律是指跨越一國領(lǐng)土、管轄或控制邊界的大氣污染。

從環(huán)境生態(tài)學(xué)和國際法角度分別來看，跨界大氣污染會有不同的涵義。環(huán)境生態(tài)學(xué)中的跨界大氣污染主要是指來源于一國領(lǐng)土管轄范圍內(nèi)的物質(zhì)或能量破壞了他國乃至全球處于動態(tài)平衡中的大氣環(huán)境系統(tǒng)。國際法上的跨界大氣污染概念較之環(huán)境生態(tài)學(xué)上的概念更為寬泛，不僅包括大氣污染的物理化學(xué)過程對生態(tài)環(huán)境的影響，還包括了大氣污染對人類健康、經(jīng)濟(jì)作業(yè)和可持續(xù)發(fā)展等方面的有害影響。

迄今為止，國際法尚未對跨界大氣污染進(jìn)行定義，更未給出一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。雖然學(xué)界對跨界大氣污染有一些關(guān)注，但缺乏令大多數(shù)人贊同的定義標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)有的一些國際法成文法律文件中對“跨境污染”和“大氣污染”做了較為明確的規(guī)定。國際法協(xié)會1982年在蒙特利爾通過的《適用跨國界污染的國際法規(guī)則》中規(guī)定：“跨界污染指污染的全部或局部的物質(zhì)來源于一國領(lǐng)土內(nèi)，而對另一國的領(lǐng)土產(chǎn)生后果。”[1]此外，部分歐洲國家以及美國締結(jié)的《遠(yuǎn)程越界空氣污染公約》中也對“空氣污染”作了明確定義，其第一條規(guī)定：“空氣污染是指人類將有害的物質(zhì)或能量直接或間接地引入空氣，以致造成危害人類健康、損害生物資源和生態(tài)系統(tǒng)、損壞物質(zhì)財產(chǎn)、減損或妨礙環(huán)境優(yōu)美以及環(huán)境的其他正當(dāng)用途等有害影響。”[2]

所謂“界”，是指不同主權(quán)國家法律產(chǎn)生法律效力的邊界，以及由此產(chǎn)生的不同司法和行政區(qū)域。筆者認(rèn)為，在跨界大氣污染中，跟污染有牽連因素的地域與污染損害結(jié)果地應(yīng)分別處于兩個獨(dú)立的法域。雖然一國對本國的毗鄰區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)不具有“主權(quán)”性的權(quán)利，但仍具有某些管轄權(quán)，本國一些專門法律的效力及于上述區(qū)域。跨界大氣污染中“界”的區(qū)域面積可能要大于一國的領(lǐng)土和控制范圍。對于在“國際公域”如公海上發(fā)生的大氣污染行為，雖然污染行為不是發(fā)生在國家法域范圍內(nèi)，但仍應(yīng)將該種行為界定為跨界大氣污染行為，應(yīng)追究相關(guān)主體的國際法律責(zé)任。與跨界大氣污染發(fā)生有牽連因素的法域還應(yīng)包含污染致害人的國籍國、船旗國、登記國等。例如，根據(jù)注冊登記而列入某一國設(shè)施的船舶、飛機(jī)等從事的跨界大氣污染行為也要納入跨界大氣污染的國際法律規(guī)制體系中。

值得我們注意的是，有些情形中雖然大氣污染源的來源地與損害結(jié)果地分別屬于兩個或兩個以上的法域，如一國領(lǐng)土或管轄范圍內(nèi)的火山爆發(fā)損害了另一國的大氣環(huán)境，但這并不屬于我們研究的跨界大氣污染問題。我們研究的跨界大氣污染問題基于國際法律責(zé)任制度，必須包含人的因素，即該大氣污染損害結(jié)果的產(chǎn)生是由人可以預(yù)見、控制的因素引起的。

結(jié)合上述兩個國際法律文件的表述，筆者認(rèn)為，可以給跨界大氣污染作如下定義：跨界大氣污染是指一國領(lǐng)土、管轄或控制范圍內(nèi)的或者與本國有牽連因素的人為活動在他國領(lǐng)土、管轄或控制范圍內(nèi)造成的物質(zhì)的、有形的且是重大的大氣污染，包括對“全球公域”造成的大氣污染。

2 跨界大氣污染的現(xiàn)狀

2.1 國際不法行為造成的跨界大氣污染

從目前的國際實(shí)踐來看，造成跨界大氣污染的國際不法行為主要包括戰(zhàn)爭行為。如20世紀(jì)90年代初的海灣戰(zhàn)爭中，伊拉克無視國際法準(zhǔn)則，悍然非法武裝入侵和占領(lǐng)科威特。戰(zhàn)敗后，伊拉克軍隊縱火焚燒科威特的眾多油井，由此給科威特及其周邊國家造成無法估量的大氣污染。又如以美國為首的北約多國部隊于1999年對南聯(lián)盟發(fā)動的空襲中，使用了大量的貧鈾彈，給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成了長期的放射性污染并持續(xù)了數(shù)十年。值得注意的是，未來國際實(shí)踐中不排除會出現(xiàn)新型的國際不法行為造成跨界大氣污染，如走私危險物品到他國造成他國的大氣污染。

2.2 國際法不加禁止行為造成的跨界大氣污染

自從第二次工業(yè)革命以來，伴隨各種高新技術(shù)的迅猛發(fā)展和工業(yè)運(yùn)用，國家、國際組織、私人（包括法人）在本國法域內(nèi)從事工業(yè)生產(chǎn)、海山鉆井采油等國際法不加禁止(國際法也沒有明文規(guī)定允許)的活動中經(jīng)常給他國帶來大氣污染，造成損害或威脅。如上個世紀(jì)初，美、加之間的特雷爾冶煉廠排放的超高濃度二氧化硫氣體越過美加邊界,給美國華盛頓州造成嚴(yán)重的大氣污染。再如美國墨西哥灣原油泄漏事件：2010年4月20日，英國石油公司在美國墨西哥灣租用的鉆井平臺“深水地平線”突然發(fā)生爆炸并持續(xù)燃起大火，給周邊沿海國家造成了嚴(yán)重的大氣污染。

2.3 國家“主導(dǎo)型”跨國投資行為造成的跨界大氣污染

值得我們關(guān)注的是，近年來國際社會中出現(xiàn)了一種比較特殊的由國家“主導(dǎo)型”跨國投資行為造成的新型跨界大氣污染。當(dāng)今，世界各國的環(huán)境保護(hù)意識日趨增強(qiáng)，一些發(fā)達(dá)國家為了維護(hù)本國環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，通過各項政策扶持鼓勵本國的高污染、高耗材、高耗能的企業(yè)走出去，到境外投資設(shè)廠，甚至以國家投資的名義直接在別國投資高污染的產(chǎn)業(yè)，再將產(chǎn)品運(yùn)回國內(nèi)供本國消費(fèi)。不管是政府的直接投資行為還是政策引導(dǎo)扶持下的私人跨國投資行為，都具有一個共同特征：政府在此類活動中起“主導(dǎo)性”作用，且與別國發(fā)生的大氣污染具有實(shí)質(zhì)上的牽連因素。鑒于此，筆者認(rèn)為國家“主導(dǎo)型”跨國投資行為造成的大氣污染應(yīng)屬于一種新型的、比較隱蔽的跨界大氣污染。此外，之所以將此類跨界大氣污染與國際法不加禁止行為造成的跨界大氣污染相區(qū)別，是因為前者大氣污染源的來源地與損害結(jié)果一般屬于同一個法域內(nèi)，而后者大氣污染源的來源地與損害結(jié)果地分別屬于兩個或兩個以上法域。

3 結(jié)語

目前的跨界大氣污染國際法律責(zé)任制度還是虛弱不健全的，缺乏能普遍適用的防治跨界大氣污的國際公約，遠(yuǎn)不足以解決跨界大氣污染的危機(jī)。人類對新事物的認(rèn)識總要經(jīng)歷一個錯誤到相對正確的過程。對于跨界大氣污染問題，筆者希望我國的立法決策者對未來極可能發(fā)生的跨界大氣污染危機(jī)投入足夠多的關(guān)注和重視，防患于未然。

［1］肖田.跨界環(huán)境污染的國際法律責(zé)任[D].南京：河海大學(xué)，2005：2.

［2］龍隆.論跨界環(huán)境污染損害賠償責(zé)任[D].吉林：吉林大學(xué)，2011：12.

［3］汪小勇,萬玉秋,朱曉東,繆旭波,朱鳳松.跨界大氣環(huán)境管理機(jī)制如何建立[N].中國環(huán)境報,2013,01,22(02).