津冀暗涌的圈地行動

伴隨區域發展戰略調整，京津冀三地土地利用格局將發生新變化。

《財經國家周刊》記者在調研中發現，三地干部對增加建設用地指標、適當放寬現行用地政策呼聲迫切。尤其是準備承接北京產業轉移和功能疏解的天津、河北城市，用地擴張要求強烈。

三地普遍感覺“地荒”

廊坊市今明兩年要植樹造林100萬畝，打造首都的環境護城河；同時，近年來由于產業用地指標緊張，一些從北京外溢的企業選擇到鄰近的天津工業園落戶。廊坊市希望，國家能允許廊坊在增加生態建設用地和高端產業用地方面作一些調整，“比如在保證生態優先、產業高端的情況下，適當減少耕地保護的紅線指標，然后在其他地方通過開墾荒地的方式予以增加”。

保定市日前已確定總規劃面積1149平方公里的34個重點園區，為承接北京功能疏解和產業轉移作準備。據了解，保定市一年的項目建設用地至少需要8?9萬畝，但能拿到的用地指標不足20%。沒有指標，又急于招商引資上項目，就容易造成違規違法占地。

在產業用地指標和財稅政策等方面，秦皇島同樣面臨很大問題。當地主要領導表示，“需要調整，需要國家研究”。一位開發區負責人還提議：秦皇島的開發區尚在規劃之中，供地受到限制，能不能讓北京過來的企業帶著項目和用地指標一起轉移？

天津市京津科技谷園區總經理劉鋼表示，由于用地指標緊張，一些談好了的北京科技企業遲遲不能落戶。無奈之下，他甚至想用園區跨省合作的方式，向鄰近的一個河北工業園去“借”指標。

河北省國土資源廳曾表示，“十二五”期間，河北省預計全省建設用地需求在275萬畝以上，用地缺口在60%左右；天津市近年來也往往將重大項目難落地歸結為“用地缺口大”。缺用地指標，始終是津、冀兩地的呼聲。

一方面，地方干部感覺“地荒”，另一方面，土地利用效率不高現象卻頗為普遍。記者在津、冀兩地采訪時看到，大片空曠的土地和剛打了地樁、零星散落的廠房；個別地區空置住宅高樓林立，建到一半就爛尾的寫字樓，車輛稀少的寬馬路，給人以 “鬼城”的聯想。

“土地依賴癥”積重難返

接受《財經國家周刊》記者采訪的部分中央部委官員和相關專家普遍認為，地方政府的“地荒”呼聲既有區域資源稟賦決定的客觀現實因素，也與地方主觀上過分依賴土地發展的思維定式相關。“即便沒有京津冀協同發展的提法，京津冀各地增加建設用地指標的需求也同樣強烈。”

隨著經濟社會的發展，各地確實存在一定的合理的新增建設用地需求。華中科技大學賀雪峰教授認為：“北京和天津的產業要轉移到河北，如果不考慮適當增加河北的建設用地指標，是不切實際的。”

同時，爭取到新增建設用地指標，也就意味著土地可由農用地轉為建設用地，可以去融資抵押。房地產高級經濟師章林曉認為：“現在對新增建設用地指標的強烈需求方面，真正可怕的主要是后者。”

盤活存量用地是一種辦法，但實際操作中存在困難，地方政府不愿碰硬。北京市國土局有關負責人表示，目前盤活存量建設用地特別是集體建設用地，還需要創造眾多政策條件：首先是要加快農村土地制度改革，以消除工作中的政策障礙；其次是要全面完成農村集體用地確權發證工作；第三是騰退現狀工業用地、取得銀行信貸等，也需要配套政策支持。

盡管此前國土資源部和國家發改委已經明確，2014年將嚴控京津冀等城市群新增建設用地規模，土地供應要充分向存量挖潛，但面對看上去不太可控的征地補償成本、復雜尖銳的拆遷矛盾以及土地確權不清晰帶來的融資難題，地方政府更愿意通過“哭窮訴苦”爭取新增建設用地指標。

地方要求增加建設用地的沖動，常常會為違法違規占地埋下隱患。國土資源部近期新掛牌督辦的兩起違法用地案件中，就包括河北省雞澤縣曹莊鄉政府借京津冀和產業園概念違法占用農地案。

天津市發改委區域經濟處處長白向東也談到，需要警惕地方新一輪土地開發熱潮。目前地方城市正處于承接北京產業和功能轉移的興奮期，各類開發區“建設了一堆”，盲動勢頭值得關注。

以規劃定用地，向存量挖潛力

實施京津冀一體化發展，合理確定區域土地利用格局既是重要的抓手，也是能否實現一體化發展戰略的關鍵。

中國農業大學土地資源管理系朱道林教授認為，應以功能定位確定土地利用格局，新增建設用地不能盲目取地，一定要結合規劃、項目進行。

“尤其是津、冀承接北京轉出功能的城市，應該依據其區位條件、資源稟賦等，合理確定城市功能定位，并依據其功能定位確定土地利用格局，乃至供地主導方向，防止無序競爭所引起的重復建設。”朱道林說。

而在中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平看來，經濟欠發達地區發展新型城鎮化，“要是還走蔓延式擴張這條路，就代表前面大城市帶來的問題、積累的經驗沒有被重視。”

對于地方要求增加建設用地的呼聲，國土資源部規劃司司長董祚繼表示：“我們現在推進的是新型城鎮化。新型城鎮化不能繼續走用地過度擴張的老路。三地存量建設用地已經很大，應立足存量用地謀協同發展。”

葉劍平認為，挖潛存量土地，一個是已經供給的土地要利用好，現在有些開發區用地效率并不是很高。還可以通過加快棚戶區改造釋放存量用地。一些原來的劃撥用地，機關院所和國有企業占地，也有存量挖潛空間。

此外，存量用地占比最大的是工業用地，而工業用地是市場化程度最低的土地。房地產高級經濟師章林曉認為，要盤活存量工業用地，最佳辦法就是提高工業用地的持有成本，但這可能觸犯既得利益群體。

對此，中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任黨國英認為，如果有明晰的產權，有健全的土地市場，土地浪費的現象就很難發生。