樓繼偉布置的課題

2013年11月發布的《中共中央全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中，消費稅出現在深化財稅體制改革的篇章中，與營改增、個稅、房地產稅、資源稅、環境稅一并，成為未來一段時間完善稅收制度的重點。

消費稅目前屬于中央稅，作為中國第四大稅種，并非以往財稅體系改革的重點。

業內人士透露，樓繼偉在2013年初就任財政部長之后，作為專家型官員，對財稅體制改革有著自己的構想。其施政思路之一便是力推消費稅改革，通過把生產環節征收的消費稅轉移到零售環節，并將此稅種劃給地方，促其成為地方主體稅種，從而對沖“營改增”造成的地方財稅減收。

《財經國家周刊》記者從財政部內部人士處了解到，財政部正在根據《決定》中深化財稅體制改革部分的方針，制定更為翔實的改革方案。其中消費稅能否成為地方主體稅種，還需更高層決策。

“營改增”缺口

按照1994年分稅制改革的規定，營業稅歸地方政府所有，增值稅由中央和地方按75：25的比例分成。財政部財政科學研究所發布的《中國稅收政策報告2013》顯示，2007?2011年中國營業稅收入占到地方稅收入的平均比重約為55%。

2012年“營改增”啟動后，雖然財政部、中國人民銀行、國家稅務總局曾聯合發文，明確試點期間原歸屬地方的營業稅收入，改征增值稅后仍全部歸屬地方，但試點結束后的稅制安排至今未有明確說法。

這意味著，2015年底前“營改增”工作全部完成后，如果按照增值稅既有比例分成，中國的地方政府將面臨收入匱乏。河北省財科所2013年開展的《構建地方稅體系研究》估算，2015年“營改增”和增值稅轉型收尾，將導致地方政府減收9000億元。這一形勢在客觀上要求開辟新的稅源來彌補財力缺口。

由于沒有稅權，地方政府很難在開征新稅、設定稅基、改變稅率方面有所作為。因此，從財政部層面及時構建新的地方稅體系，被推到改革前臺。

樓繼偉曾親自指定六項有關財政體制改革的研究課題，其中一項便是“構建地方稅體系研究”。河北省財科所承接了這一課題，為十八屆三中全會的財稅體制改革提供參考方向。

參與課題研究的工作人員表示，樓繼偉的課題布置下來時，實際上已提出了一套他自己對于地方稅體系建設的想法。“當時他的想法是想要構建一個地方零售稅，是指商品由零售商轉至最終消費者時一次性征收的稅種，作為地方主體稅種。”

此后根據樓繼偉的想法，多家財政部智囊機構作出了地方零售稅的可行性方案，如建議改造增值稅、降低增值稅稅率從而騰出空間開征零售稅，等等。

但是這種構想遭到多位業內專家的反對，理由是零售稅的出現將會造成與現行消費稅平行的局面。“而且開征新的零售稅，還會遇到新稅開征的立法難題，不宜作為地方稅體系完善的首選。”中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇說。

此時，消費稅改革進入業內視野。最早明確提及此事的是國務院發展研究院發布的“383方案”，該方案提出可將消費稅轉移到零售環節征收，將消費稅改造為地方稅種。

“雖然部里現在不太提地方零售稅這個概念了，但是部長對于構建零售稅的構想要在消費稅改革中實現。”一位接近財政部的內部人士對《財經國家周刊》記者說。目前的改革思路是對消費稅采取擴圍、調整、改征等幾項改革措施，最終將消費稅逐步轉變為實際意義上的零售稅。

終端征管難題

據《財經國家周刊》記者了解，河北省財科所對消費稅如何逐步成為省級政府的主體稅種設計了路徑。

首先是將消費稅擴圍，增強對消費行為的調控功能，將更多的高消費、高能耗、高污染產品和服務行為納入征稅范圍；此后，提高稅率稅額和改變計稅方式，將消費稅由隱蔽的價內稅改為透明的價外稅，實現消費稅引導消費行為、促進節能環保的征收意圖；最后逐步將消費稅所有稅目改在批發零售環節征收，同時將零售稅劃歸地方。

而在征收環節，先考慮將現有消費稅中適合地方征管、適于批發零售環節征收的煙、酒、成品油、小汽車、金銀首飾及鉆石等稅目析出，先行前移。其中，小汽車、金銀首飾及鉆石的課稅環節為零售環節；煙、成品油的課稅環節為最終端的批發環節（待監管條件成熟后下延到零售環節）；對酒類探索進行專賣管理，待條件成熟時在零售環節征收。

“上述稅目每年可提供國內消費稅稅額的95%以上，從2012年國內消費稅收入約為7900億元的規模來看，可以增加約7500億元的地方稅收入；一定程度上可以滿足‘營改增’后地方政府的收入減項。”該課題組某研究人員對《財經國家周刊》記者說。

中國國際經濟交流中心財稅改革課題組認為，如果在最終零售環節征稅，其稅基可考慮由中央政府決定，稅率由省政府決定，征收與管理則由市縣政府執行，稅收收入由省級政府和市縣政府共享，用于地方政府管轄范圍內公共服務和公用設施建設等。

不過，這些構想也遭到業內部分專家的質疑，其中最主要的質疑是如何保證征管能力。

“零售環節征收消費稅，稅源更分散，能否有效征稅挑戰很大。特別是，煙酒稅負重，零售環節逃稅誘惑大。面對零散的稅源，又該如何進行有效監控？”楊志勇對《財經國家周刊》記者說。

另外，如何界定、劃分批發和零售環節，也是難題，尤其在電子商務網絡日益發達的當下，這一問題更加突出。

據《財經國家周刊》記者了解，將消費稅作為地方主體稅種的改革思路目前尚處在財政部層面，如要真正推行，需得到高層領導的支持。因此本輪消費稅改革究竟能否以構建地方稅源的面目呈現，仍需觀察。