不能放棄的政府責任

蘭州“4·11”局部自來水苯超標事件雖然是一起突發性偶然事件，但偶然中有其必然，需要對在供水領域實施的市場化改革進行深刻反思。

學錯了什么

自來水作為關系基本民生的公用事業，許多國家都是由政府直接提供服務的，有的國家采用特許方式委托企業經營，但產權和終極責任仍然是政府的，這是由自來水公共產品的基本屬性決定的。

即使在極少數將自來水私有化的國家，也沒有因此而放棄政府的責任。最為典型的例子是英國。1989年以前，英國實行的是由“流域水務局”統一管理涉水事務的管理體制，但在隨后撒切爾夫人推行的全面私有化過程中，英國的水務資產也被私有化了，政府依法將原來的“流域水務局”一分為二：面向用戶服務的部分全部實行企業化經營，另設了三個機構履行政府監管職能，即由水管理辦公室（OFWAT）、飲用水督察署（DWI）和環境署（EA），分別負責對水務企業進行水經濟、飲用水和水環境的督管。體現了市場化和政府監管的平衡。

然而，不無遺憾的是，我們在學習借鑒其他國家經驗時，并沒有全面了解其做法，在推進水務行業市場化過程中，認識上存在一些誤區，實踐中出現了偏差。在供水行業大面積虧損的背景下，一些地方把供水企業當“包袱”低價賤賣，試圖一推了之；在土地財政遭遇困難的時候，一些地方把供水資產當“股票”溢價出售，只圖眼前利益；在當前全面深化改革的熱潮中，仍然有人視供水為“壟斷”行業，主張徹底“打破”將其全面推向市場。

“溢價出讓”得失

在這樣的背景下，過去20年間全國各地掀起了一輪又一輪的外資和民資并購自來水廠等水務資產的熱潮，并購的模式與時俱進，花樣不斷翻新。最初是政府向“投資方”承諾高額“固定回報”，有的回報率高達20%?30%，有的城市因不堪重負，而被迫高價回購；當“固定回報”模式被中央政府禁止以后，又出現了“包銷水量”的變相“固定回報”模式，這兩種模式的共同特點是，政府或其代表公司要承擔全部“損失”，而投資方則幾乎沒有風險。

這樣的模式自然不可持續，于是就有了第三種模式，也就是類似于蘭州的“溢價出讓”。

蘭州市自來水公司出售前的資產評估值約為4.2億元，法國威立雅集團收購時出價17億元。僅從眼前和表面上看，政府盤活資產獲得高額回報、投資方擊敗多名競爭對手如愿以償，企業的干部職工也許能提高點福利待遇，這么好的事情自然會令各方滿意，但同時也為長遠的發展埋下了隱患。

面對這次似乎與缺錢有關的自來水被污染事件，有輿論質疑，12億元溢價到底去了哪里？供水行業本來就屬于欠賬行業，一些地方由于長期的低水價，很多設施得不到改善，服務也不盡到位，既然高溢價賣出了，理應把這部分資金用于完善設施，優先還清歷史欠賬。但實際情況是，威立雅入股蘭州自來水公司后，多年來都沒能投資修繕超期服役的自流溝，最終導致了“4·11”事件的爆發。

值得深思的是自流溝并不長，總共不過3公里，即使改用管道輸水，也花不了多少錢，為什么沒有修繕或改造？真的是因為缺錢嗎？

“4·11”事件暴露出的問題并非是偶然的、個別的現象。客觀地講，近20年來的水務行業推行的政企分離、引進外資、引入民企等改革，對于引入市場機制、推動行業進步、提高企業效率等發揮了重要作用。但也不可否認，一些地方確實存在決策過于行政化、改革過度市場化、實踐過度工程化等傾向。一些地方政府急功近利，將公用事業市場化改革簡單視為變賣國有資產，將盤活資產的額外收入挪作他用；另一方面，資本的本性是追逐利潤的，無論是外資還是民企，以盈利為目的無可厚非，因此在付出了高額溢價，掌握了地方水廠的經營決策權后，唯一目的就是“想方”減低成本，“設法”收回投資。羊毛只能出在羊身上，最終仍由消費者或政府買單。

監管必須跟上

關于水行業市場化該怎么改，業界一直存有分歧。將水務行業全面推向市場，打破地域和行政界限的思路，并沒有錯，但需要在“確保政府責任主體的前提下”進行。自來水是公共產品，公共服務是政府提供的，不管政府將其賣給誰，還是委托給誰，政府都不能放棄自己的責任，這也是確保當前中國水安全的重中之重。水務行業改革必須與加強政府監管同步推進，任何改革都不能以犧牲安全、降低服務和損害消費者權益為代價。

蘭州事件發生后，業內又開始討論，蘭州是不是應該從遠距離調水來解決第二水源地的問題？如果3公里的自流溝都缺錢改造，哪有錢去一百公里以外調水？近十多年，中國一些地方在不斷重復遠距離調水的故事，斥巨資開發新水源，或不惜代價實施跨流域調水，甚至同時實施跨流域排水，這不僅花費了巨額資金成本，還可能對水源區造成環境破壞，同時也助長了多用水、多排水的行為，甚至激發了一些領導在嚴重缺水地區建“水上城市”的沖動。

因此，開發第二水源地并不是解決此問題的根本所在。解決上述問題需要正確理念、宏觀戰略和系統規劃的指導。首先要尊重自然，順應水的自然循環和社會循環規律，確立人水和諧的正確理念；其次，要堅持“節水優先、治污為本、科學開源、保障安全”的總體戰略；第三要推行城市水系統綜合規劃，將水源、供水、用水、排水等城市“水網”的關健要素有機地聯系起來，統籌協調水資源承載力、水環境承載力和水務設施能力，優化平衡生活、生產和生態用水需求。

水務行業尤其是自來水有其特殊屬性，它與石油、電信等一般壟斷行業不同，具有自然壟斷屬性，不具備實現充分競爭的條件，消費者也無法選擇服務的提供者。因此，在水務行業的深化改革中，政府的監管必須跟上，同時要防止過度市場化，否則蘭州的悲劇還會不斷重演。

（《財經國家周刊》記者范若虹采訪整理）