公務卡支付結算的風控管理研究

馬書文

摘 要：伴隨著財政國庫管理制度的改革進程，公務銀行卡以其靈活方便的支付功能、透明高效的運作方式，在公務消費活動中的地位日益突出，單位公務卡支付結算制度產生的社會效益顯著，但在制度的推進和深化過程中，由于體制設計和系統技術的冗余不夠足，社會環境和主觀意志的改變不可控，使得單位公務卡支付結算的整體運轉產生一定風險，研究單位公務卡支付結算的風險因素和管理控制問題，對完善制度建設、保障資金安全、推進源頭防腐、提高公務效益具有重大意義。

關鍵詞：公務卡；風險管理；信用體系；廉政建設

中圖分類號：F230 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）10-0154-03

一、單位公務卡支付結算制度設計的內涵和外延

1.背景與進程

中國在20世紀90年代末期逐步建立起現代財政國庫管理制度，財政資金使用逐漸規范，但現金結算仍然缺乏有效監控。為了推進預算制度改革、降低資金安全風險，通過制度機制和技術創新，完善公共財政管理體系，增強財政透明度，促進反腐倡廉，2001年國務院在《財政國庫管理制度改革方案》中明確要采用銀行卡作為新的支付結算工具。2007年財政部、人民銀行印發《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》，是公務卡改革正式啟動的顯著標志。2008年開始在政府機關、事業單位、解放軍和武警部隊掀起公務卡改革試點工作高潮。2010年建立起覆蓋全國、完善的公務卡體系。2012年開始，中央預算單位的公務接待、車輛維護、物業管理、差旅、會議、水電、零星購買等16項費用均納入公務卡強制結算項目。

2.概念與目標

中國現行的公務卡制度是以國庫集中支付制度為基礎，以公務卡為載體的一種新型財務結算制度。公務卡是指財政預算單位人員持有且在公務支出、財務報銷業務時使用的信用卡。其具有一般信用卡的屬性，也有財政管理的獨特屬性，主要體現為強制性、二重性、便捷性、時效性、可監控性。公務卡的使用有助于現代財政國庫管理制度的完善，有利于加強公務支出流程與數據的管理及對財政資金支付使用全過程的監控，有助于預算單位用款方便，為財政運行管理提供可靠的信息參數。使用公務卡的目的就是把銀行卡這種新結算手段，引入預算單位公務支出領域，借助銀行卡的快捷、透明等特征，創新制度和管理工具，促進現金使用下降，切實提升公務消費的透明度，增加預算執行信息的透明度，提高資金使用的安全性和規范性，使財務監督落到實處、起到實效。

3.成效與問題

作為現代支付結算工具與財政財務管理手段，推行公務卡業務在宏觀方面加快了財政國庫管理制度改革、推進了政府源頭防治腐敗工作、加強了預算單位財務管理水平、促進了銀行卡業務發展、提高了財政國庫的總體社會效益；同時，在微觀方面單位公務卡的使用大大減少了現金流，簡化了財務流程，免除了現金預支、開具支票等煩瑣步驟，提高了工作效率和資金使用效率，有效防范傳統現金支付中出現的虛假問題，規范透明的支付體系減小了黑洞和腐敗的產生空間，提升了單位行政效率、降低了行政成本、加強了隊伍建設。總之，建立科學系統的單位公務卡支付結算制度，打造廉潔高效的公務環境，健全與國際接軌的信用體系是財政管理的總體方向。制度的改革和發展是永恒的主題，進程中會不斷出現問題和困難，公務卡使用過程中的風險也越來越大，已經影響到了財政資金使用的安全性，必須強化對公務卡使用過程中的風險控制，確保這一制度的有效實施。風險必然存在，在實際運行中風控管理問題不容忽視。

二、單位公務卡支付結算的風險分析

1.透支信用的風險

為符合財政國庫管理制度要求，使財政資金在最終支付到收款人之前最大限度保留在國庫中，公務卡必須是具有信用支付功能的信用卡。由于信用卡比借記卡風險高，而目前信用卡風險管理措施還不夠完善，同時公務卡又可用于個人非公務性支出，這就使公務卡不僅存在一般銀行信用卡普遍存在的過度透支的信用風險，而且還存在個人將非公務性支出轉變為公務性支出的道德失信風險；由于持卡人或財務人員平時工作繁忙或報銷審批手續煩瑣，使得公務卡消費報銷還款時間超過了信用期限，不但要收取罰息還會記錄個人不良信用，增加了持卡人的信用風險；部分人員利用單位作為擔保，任意刷卡消費，但又不及時償還，預算單位要協助代理銀行對持卡人進行追償，影響單位正常工作，特別是預算單位對持卡人調動、離職或其他特殊原因離開本單位時，沒有及時通知代理銀行維護相關信息，預算單位公務卡信息系統一直保留這些持卡人信息，若這些透支公務卡沒有及時償還，預算單位必須協助代理銀行對持卡人進行追償，單位會承擔一部分連帶責任，影響單位在銀行方面的聲譽，加大了單位的信譽風險。

2.滋生腐敗的風險

現行的法規制度尚缺乏對公務消費的監督和制約機制，更缺乏對違紀違章行為的處罰和糾正機制，且公務卡結算的監督方式單一且僅限于事后控制，只有在支付清算時才可將公務卡消費明細信息反饋到國庫支付系統進行事后審核，無法對公務消費進行事前控制和事中控制，也無法完全避免“虛開發票”、“多列發票”等行為的發生。財務人員對公務卡開支的審核方法簡單，只能核對POS機打印的支付憑條上的數額和商家開具的銷售發票內容、金額，實際支出無法掌握。因為公務卡刷卡屬于準現金交易，在實行公務卡消費時，仍可與供應商價格協調后，要求經營者為自己開具超出實際支付額度的小票與發票，將超過真實消費部分當場以現金返還，回到單位按照公務卡支付額進行報銷后還入銀行卡賬戶，雖然公務卡賬戶體現的是收支平衡，但過程中的溢出現金的做法是違規甚至違法行為。某些商家為刺激商品銷售，鼓勵提高公務卡消費額度，達到一定金額后持卡人能夠得到商家提供的一定比例現金返還，產生公務消費吃回扣問題。在使用支票或現金支付公務開支的時期，都必須提前申領并依據具體事件進行限額，而公務卡的靈活性使得有些公務開支無法事前限額，容易滋生高消費等腐敗行為。

3.監管失控的風險

一是監管法規體系不健全。目前我們還沒有建立起系統的、有針對性的專門的法律制度，使得公務卡使用過程中的違規行為缺乏有效的法制約束。二是支付目標不可控。利用公務卡的免息時長和信用額度進行個人投資無法控制，目前的民間小額借貸公司和網絡金融借貸平臺發展迅速，存在違規允許用信用卡投資現象，持卡人利用公務卡進行短期循環投資，因不需要核銷，單位財務部門就無法發現，只要按期還款，開卡銀行也無法發現，支付的目標無法控制。三是存在著監管的真空。公務卡能較好地約束預算單位的預算內支出，但目前預算外和制度外收入規模相當大，一些單位的小金庫也頗為富有，來自這些渠道的支出仍是公務卡制度監管的真空。四是現金支付與公務卡使用的雙軌制加大了監控的難度。目前，很多地區并未建立起全面的刷卡支付電子貨幣系統，很多公務卡制度約束范圍內的支付也無法選擇刷卡消費，這些消費項目仍可能依賴現金支付。五是監管主體的錯位降低了公務卡的使用效果。目前對公務人員的監控是由管理層來完成的，由此引出的問題是，如果公務卡的使用者是管理層人員，就會出現自己監督自己的現象，這樣就使公務卡的功能大打折扣。

4.數據災難的風險

公務卡支付結算系統是一個龐大的數據處理系統，任何漏洞都將形成數據災難。一些不法分子利用高科技手段盜取真實的信用卡資料，復制系統數據，批量制造假卡，販賣假卡，利用假卡大肆作案，侵吞銀行資金，給銀行造成巨額的資金損失。這對單位公務卡來說也同樣是一個潛在的風險。目前，隨著網上銀行業務的快速發展，公務卡網上交易的風險也會逐漸增大。許多銀行開通了網上銀行業務，持卡人可以在網上進行自由轉賬、網上交易等業務。但這些交易都不是面對面的，其安全性相對較低，如果單位公務卡的卡號、密碼等數據資料被不法分子竊取，就會被冒用，給持卡人造成損失。據統計，國際上的信用卡詐騙案件中，有60% 以上是變造和偽造信用卡詐騙。網絡黑客攻擊的風險更具有隨機性，損失的主體可能是銀行、可能是單位也可能是持卡人。

5.矛盾衍生的風險

由于安裝成本、手續費的存在，部分商家處于經濟利益考慮不愿意安裝POS機，甚至有些商家出于逃稅目的不愿意刷卡結賬，只能用現金結賬。一些材料、辦公用品和服務供應商并不具備POS刷卡設備，不支持公務卡消費，難以滿足使用公務卡辦理公務支出的需要，一些小型商場和邊遠地區就更不具備刷卡條件，只能個人先墊付現金。一方面是公務事項必須辦理，一方面是財務結算核銷必須用公務卡，使得具體公務消費人員只能使用現金，待報銷金額劃轉到公務卡賬戶內再到銀行或ATM機上取出，此舉不僅占用個人資金，而且增加了提取現金的機會，安全風險擴大到了所有持卡人，無形中也增加行政成本的風險。

三、公務卡支付結算工作的風險控制

1.公務單位要加強制度建設，把好防腐與誠信源頭關

公務卡使用單位一是要完善現行公務卡制度，明確公務卡相關各方的責任與義務，規范持卡人的信用行為，盡可能地減少制度真空地帶；要規范公務卡的使用范圍，根據本單位開支情況細化公務卡管理辦法，并制定出相應標準，實行包干貨幣化管理，規范報銷操作流程和用卡行為，嚴格界定延期報銷與超期還款的經濟責任；要嚴格公務卡結算強制目錄，從嚴控制非公務卡結算支出事項，加強非公務卡支出報銷審批管理，增強公務卡結算的剛性；要建立公務卡支出報告制度，定期進行公務卡支出分析，確保公務卡制度執行到位、監督到位。二是要建立人員信用檔案，根據每月報銷、結算中是否出現違反規定，對持卡人進行考評，形成信用等級，年終匯總后通過預算單位財務部門重新核準信用額度，根據實際情況進行適當的額度調整，以降低風險。三是要在工作人員退休、退役、離職、調動時應及時清理公務卡下的債權債務后辦理公務卡停止使用手續，并通知發卡行做好公務卡支付系統信息更新，維護好公務卡支持系統信息準確完整。四是要增設風險提示，將支付結算系統與本單位的所有公務卡綁定，隨時了解賬戶資金動向，財務部門要對預測到的公務卡風險隱患事件及時通報單位主管領導，避免損失擴大；定期給信用低的持卡人以警示，增強其責任感。

2.代理銀行要加強環境建設，健全公務卡風險預警體系

第一，代理銀行要加強誠信體系建設，完善誠信評估管理機制。對消費單位設立誠信檔案，實施公務消費供應商招標制度，規范公務消費供應商行為。同時，加強宣傳工作，幫助使用者樹立信用卡還款的時間概念，發卡行與公務卡持卡人簽訂協議，以同一發卡行的另一賬戶作為自動還款賬戶，在規定期限的最后一天，在沒有完成財務報銷手續、無法及時還款的情況下，由自動還款賬戶向公務卡賬戶還款，這樣就能最大限度地保障公務卡持卡人的權益，避免遭受不必要的損失。第二，代理銀行要建立一個科學合理、操作性強的信用評估系統。利用這一系統確定持卡人的信用額度、還款周期、透支利率、最低還款額、呆賬比率和欠款催收等指標。在公務卡的實際使用過程中，可以依據申請人的職務、學歷、年齡、收入、存款及信譽等級、用卡紀錄、還款信息等基本指標進行加權平均，權重得分高者，核批的信用額度就會高，反之則低。第三，代理銀行要把握好市場與風險的平衡關系，加強信用額度管理，限制不良信用行為。發卡行風險管理部門應結合發卡行的發展戰略和市場定位，在有效控制風險敞口，市場部門在對公務用卡客戶的篩選基礎上，聽取風險管理部門意見，對客戶的還款意識、還款能力做出綜合評價，對那些逾期不還款、還款不足、取現或者消費后超過免息期還沒有還款等個人征信系統記錄中的信用狀況不佳者不予辦理公務卡。第四，代理銀行要將保證持卡人安全使用銀行卡作為風險防范的重要內容。從技術手段、業務流程、內控制度、商戶管理、培訓教育等方面提高風險防范和反欺詐能力。要不斷地完善公務卡信息系統功能，確保及時準確將有關公務卡信息納入財政監控系統。加大公務卡業務宣傳和建設方面的資金投入力度，對現有 ATM機更新換代，通過開發或者引進新的技術，加強對現金投放過程的監控，保證持卡人存、取款的人身和財產安全，防范信用卡各個環節上的風險，提高自助交易信譽度和人們使用銀行卡的積極性。第五，建立風險預警體系。發卡銀行應該通過系統內儲存的持卡人的各項資料，包括用款頻率、信貸額度、提現金額和簽賬記錄、還款時間等進行分析，了解和掌握持卡人的情況，并對所面臨的風險做出有效的預測和警示，做到風險早發現、早防范，健全一套動態、實用的風險預警機制，加強實時動態監控。

3.持卡人要加強思想道德建設，增強風險防控能力

持卡人要加強思想道德建設，提高反腐和廉正建設意識，注重財務法規的學習，遵守公務開支和公務卡使用的各項制度，做到公私分明、勤儉節約、安全守紀，將個人消費行為與公務消費行為完全區分開來。持卡人要盡量采用個性化簽名，密碼應注意避免使用電話號碼、生日、門牌號碼等易于破譯的數字。公務卡卡號及密碼等信息不可以輕易示人，以防被不法分子竊取后制作偽卡。公務卡丟失后要及時掛失。POS消費時收銀員刷卡或壓印簽購單應在本人視線范圍之內，以防公務卡誤用或被盜用等。為防范公務卡使用過程中非人為因素，如透支消費后因遺忘、到期未還款產生透支利息和滯納金，或卡片丟失等產生的風險，公務卡申請人應認真領會掌握個人用卡知識和技巧，規避風險

4.社會各界要形成聯動機制，降低國家行政成本

一是各級財政、稅務、工商、審計、監察等部門要相互協作，加強對公務支付的監督，采取各種制度措施修補公務卡結算漏洞，建立完善的公務消費監督機制，使公務消費的監管更加有效。針對公務消費出現的不良風氣、虛開發票等腐敗現象，必須加強各級預算單位的預算編制制度、預算審查制度、監督制度、審計制度，對預算單位公務卡使用情況進行跟蹤監督，建立定期檢查和日常管理相結合的監督機制，將公務卡使用和管理納入年度財務審計范圍。二是公安部門要會同人民銀行、銀監局、外匯局、銀聯和商業銀行等部門，建立防范和打擊銀行卡犯罪的情報信息交流機制和案件合作機制，堅持防范和打擊并重，努力從源頭上預防銀行卡犯罪的發生。三是人民銀行和銀監局要強化自身的監管職責，建立健全銀行卡技術風險管理體系，采用有效的技術措施防范銀行卡偽冒和欺詐交易。建立健全與公務卡改革相關的配套制度，用制度控制代理銀行的業務服務行為，將財政資金在國庫單一賬戶體系內運行，使業務辦理在制度的框架內操作。四是財政部、人民銀行、金融辦等管理部門，加強金融基礎設施建設，優化公務卡結算環境。促進和推動各銀行機構加大基礎設施投入，加快公務卡受理環境建設步伐，擴大銀行卡結算的覆蓋面，增加POS刷卡結算網點，為公務卡結算創造方便、快捷、順暢的支付環境。引導銀行加強金融信息系統建設，完善公務卡支付系統功能，確保信息及時傳遞，增強公務卡安全性，提高公務卡結算透明度。同時，鼓勵代理銀行多出臺優惠政策，降低公務卡結算交易成本，提高商戶POS機設置與使用的積極性。五是銀聯要配合公務卡制度改革做好相關服務和技術支持等工作，加強有關信息系統建設，完善電子支付系統，確保公務卡信息系統安全，特別是對公務卡專用BIN號段的維護，確保公務卡消費暢通，明確各方面責任，確保預算單位可以及時、準確、便捷地調取公務消費信息。六是政府機關、事業單位、解放軍和武警部隊加大對公務卡支付結算的行政管理力度。要避免出現現金結算和公務卡結算“雙軌制”，凡具備刷卡條件的必須使用公務卡，否則財務不予報銷；要嚴格執行預算單位庫存現金審核制度，控制預算單位超額提取現金和擴大現金結算范圍；要推行公務消費公開，讓納稅人監督公務消費中的每一個過程，遏制公務消費腐敗，提高公務效益。

四、總結與展望

建立陽光財政并從源頭上遏止公務腐敗現象，有效降低行政成本，杜絕黑洞和浪費，是創建廉潔高效政府的本質要求。提高財政管理的科學化和精細化水平，加強財政資金使用的監控力度，健全與國際接軌的社會信用體系，是國庫財政制度改革的中遠期目標。實踐已經證明，推行公務卡支付結算制度是完成要求、達到目標的最有效手段。為確保公務卡支付和結算的規范性、安全性和有效性，必須用法規、制度、技術建立相應的風險防范機制，并將風險控制作為管理核心。[責任編輯 安世友]