舊城區(qū)建設與保護的融資策略淺析

馬嵐

摘 要：對舊城區(qū)建設與保護是時代發(fā)展的要求，涉及到其居民享受改革開放的成果，同時也涉及到舊城區(qū)的歷史沿革和文化傳承，包含文物保護、人口遷移、市政建設等等，是一項復雜的系統(tǒng)工程，如何在舊城區(qū)建設中獲得民間資本支持，如何對社會融資，又快又好地開展舊城區(qū)建設與保護，做了有益的研究。

關鍵詞：建設；保護；制約因素；民間資本；融資模式；舊城區(qū)

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）10-0206-02

改革開放以來，隨著中國經濟的高速發(fā)展，隨之而來的城市建設掀起高潮，城市都進行了快速、大規(guī)模的舊城區(qū)建設，當然對于一些設施老化、功能萎縮的舊城區(qū)，建設更新的力度則更大，同時難度也更大，但是在城市土地開發(fā)機制轉變等背景下，舊城區(qū)改造建設已成為解決建設用地緊張和推動經濟發(fā)展的必然選擇。如何開展舊城區(qū)建設？以及如何融資？本文就這些問題進行淺析。

一、背景

舊城區(qū)建設既能夠改善物質環(huán)境，也能推動經濟增長，還能夠促進其經濟、社會、文化等方面協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。而事實上，呈現(xiàn)在大家面前的是：以歷史文化街巷為代表的舊城傳統(tǒng)人居環(huán)境迅速消失，大量舊城原生態(tài)元素被以立交橋和摩天大樓為代表的現(xiàn)代建筑和道路所取代；舊城區(qū)的傳統(tǒng)格局和道路被破壞，歷史街巷的風貌消失甚至蕩然無存；大量原住居民外遷，造成舊城區(qū)傳統(tǒng)獨特的人文要素嚴重流失……可以說，當舊城區(qū)以新的風采展示時，原有承載歷史記憶和文化氣息的老街風貌，或者代表城市獨特歷史痕跡的風土人情已被建設掉了，湮沒在推土機的隆隆聲和塵土飛揚之中，與世人漸行漸遠……保護好舊城區(qū)原始風貌不僅是城市文化的延續(xù)，更是人類“不可再生”歷史文明的尊重。如何處理好舊城區(qū)建設與傳統(tǒng)風貌保護，使得二者協(xié)調并進，是城市發(fā)展中要解的難題，考驗人們的心智。

二、舊城區(qū)建設與保護的制約因素

舊城區(qū)建設與歷史文化保護是一對矛盾，保護任務重、資金缺口大，協(xié)調成本高、民間資本進入難等現(xiàn)象日益突出。資金短缺成為制約舊城區(qū)建設與保護的最大問題，事實上，協(xié)調困難、政策不到位、機制不健全等成為掣肘舊城區(qū)建設與保護中的重要因素。

1.建設與保護任務重，資金壓力大。舊城區(qū)建設與保護是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及城市建設和發(fā)展的許多方面，例如，搬遷安置、人口疏解、市政建設、文物修繕、風貌保護等，隨著拆遷安置成本不斷增加，舊城區(qū)建設所需的資金需求數(shù)量龐大。有報告分析，上海市“十二五”期間要完成舊城區(qū)建設，需投入資金4 500億元～5 000億元，年平均投入約1 000億元左右，每年要安排30億元左右資金用于貸款的還本付息。北京市舊城區(qū)建設與保護改造每疏散1萬人，平均安置費用達15億元以上。廣州市2010年出臺舊城區(qū)更新改造規(guī)劃綱要，擬用十年時間基本完成廣州市的舊城區(qū)、舊工廠、舊村改造，據(jù)初步測算，舊城區(qū)建設拆遷涉及60萬人口，資金超過1 000億元。

2.利益主體復雜，協(xié)調難度大。舊城區(qū)建設意味著要對已形成的財產關系進行強制性調整，涉及產權單位、使用單位、保護性利用單位等多重利益群體，各利益相關者的訴求各不相同，都會在權衡比較各自利益如何能得到最大化，這樣就會導致各種利益協(xié)調難度大和協(xié)調成本高。對政府來說既要承擔舊城區(qū)歷史文化風貌保護，又要發(fā)展產業(yè)、改善民生，推動舊城區(qū)的經濟社會發(fā)展；對舊城區(qū)的居民來說，其最終訴求是改善生活條件，提高生活水平；對于民間資本來說，其進入舊城區(qū)建設的動力是經濟效益；對于產權所有者來說，因經濟利益的聯(lián)系，其參與的積極性不一定高，這成為舊城區(qū)建設中的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。鑒于此，在舊城建設與保護中迫切需要探索更加科學的運作方式，使得舊城區(qū)建設更能夠最大程度地滿足不同方的利益需求，只有這樣，才能實現(xiàn)建設與保護的有效推進。

3.政策不健全，缺乏制度保障。近年來，地方政府對舊城區(qū)建設與保護方面出臺了許多法規(guī)文件，也明確了要求，如何統(tǒng)籌協(xié)調建設與保護仍沒有政策規(guī)定，更缺少可操作性的實施細則；民間資本參與文保的途徑比較有限，現(xiàn)行政策法規(guī)鼓勵的是捐贈、資助等方式，國有文保單位經營性的限制條件比較多，對民間資本的吸引力不強，再加上民間資本參與機制不健全，對其參與的方式和范圍不明確，相關的扶持和激勵措施較少。

4.融資渠道不暢，民間資本參與動力不足。當前，多數(shù)舊城區(qū)建設與保護經費來源于財政投入，遠遠滿足不了巨大的建設經費需求，急需吸引多方的融資主體，緩解建設經費供需矛盾。在中國舊城區(qū)建設與保護尚未相對成熟的融資模式下，民間資本進入還面臨諸多障礙，主要表現(xiàn)：（1）政策影響大，增加民間資本投入的風險。舊城區(qū)建設與保護項目既受文物保護政策的影響，又受人口遷移、文保用土地等政策影響。根據(jù)目前人口遷移政策和文保建筑的退讓政策，其政策操作的難度大，導致舊城區(qū)建設周期長，再加上如果遇到政策到期或者調整，往往使舊城區(qū)建設變得更加困難，甚至會停止。（2）投入與效益不平衡是民間資本進入乏力的關鍵。受舊城區(qū)人口密度大、居民搬遷補償期望值高等因素影響，舊城區(qū)建設的成本日益高漲，再加上市政設施改造等資金需求量大。并在舊城區(qū)保護方面對建筑高度、容積率都有限制條件下，其收益與投入可以說是不相稱，同時又缺少政府政策扶持和利益補償機制，導致民間資本參與舊城區(qū)建設與保護的積極性不高。

三、舊城區(qū)建設與保護融資方式的對策建議

舊城區(qū)建設與保護工作中最核心的制約因素是經費，完全依靠財政投入龐大資金將難以為續(xù)，必須創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道。從國外舊城區(qū)建設與保護的經驗來看，民間資本進入是主體，在建設與保護工作中起到關鍵作用。如何吸納民間資本進入舊城區(qū)建設與保護將成為破解經費不足的關鍵。可以選擇運用企業(yè)為建設與保護運作主體，采用市場化的融資方式，輔助政府制度保障相結合，探索滿足不同利益體的參與，拓展民間資本參與舊城區(qū)建設與保護的渠道和空間，完善民間資本參與的市場政策環(huán)境，多元化推動民間資本參與，真正構建舊城區(qū)建設與保護的融資新格局。

1.企業(yè)成為建設與保護運作的主體。按照“政府搭臺、企業(yè)唱戲”的思路，強化建設的市場化運作，建立企業(yè)參與的甄別機制，應選擇具有一定社會責任感、綜合實力較強、保護意識較好，并且開發(fā)運作水平較高的企業(yè)作為運作主體，最大限度調動企業(yè)參與的積極性。例如，政府成立開發(fā)公司，吸引多方參與的“巴塞羅那模式”，巴塞羅那老城區(qū)CiutatVella在1986年前還是影響城市形象的“壞名片”，區(qū)域70%的房子建于1900年前，20%的房子面臨坍塌，7 000套房子沒有衛(wèi)生間、道路與配套設施非常落后。借助1992年奧運會，巴塞羅那開始改造CiutatVella。但不是政府親自“操刀”，而是專門成立了國有公司主導開發(fā)，該公司60%資金來源于政府部門和公共組織（國有企業(yè)），40%來源于私人企業(yè)和私人投資。據(jù)報道，在這種融資方式下，1988—2010年該公司融資高達14.25億歐元，在充足資金支持下，昔日的CiutatVella舊貌換新顏。

2.采用市場化的融資方式。打破舊城區(qū)建設與保護中財政依賴的局面，利用歷史文化資源保護項目，充分發(fā)揮市場的杠桿作用，拓展在使用信托、基金、股權合作等融資方式上創(chuàng)新，積極引導民間資金參與到歷史文化保護發(fā)展中來。例如，英國舊城區(qū)建設中的“城市開發(fā)基金”模式，為彌補舊城區(qū)建設經費不足，1982年英國政府設立了城市開發(fā)基金，在保證民間投資對舊城區(qū)建設的收益條件下，實現(xiàn)吸引私人投資。當舊城區(qū)建設收益能力不足或無收益能力時，由基金對民間投資者進行補貼或無償資助。城市發(fā)展基金的操作要點為：一是應用杠桿原理，通過少量的公共資金投入，帶動更多的私人投資。城市發(fā)展基金作為保證私人投資的收益，從而調動私人投資的積極性；同時，該基金還可以作為最后資金的提供者，當舊城區(qū)建設工程因資金缺乏而無力完成時，該基金保證其完成。二是通過投標的方式，確定城市發(fā)展基金的資助工程。該基金由政府相關部門管理，并任命一個評估小組，根據(jù)舊城區(qū)建設工程的風險、可行性等因素確定相應資助的工程。三是采取無償資助、利潤分成和低息貸款三種形式。對無盈利、在舊城區(qū)建設中必需的社會工程，基金給予無償資助；對有盈利的經濟工程則采取后兩種方式：采取利潤分成是政府在舊城區(qū)建設中占有一定比例股份；低息貸款則是以低于銀行貸款利率的利息支持舊城區(qū)建設工程。四是資助工程的類型沒有限制，包括工業(yè)、商業(yè)、住宅、娛樂、社區(qū)等各方面，但要強調的是對基礎設施改善工程的支持。

例如，以產權合作方式，調動古民宅所有者參與保護，蘇州市西山鎮(zhèn)明月灣村擁有11處明清古宅，為妥善解決古民宅改造與保護，以及古宅的權屬復雜和收益分配問題，西山鎮(zhèn)政府成立股份公司，私人投資修復的古宅按完好率、大小和文物價值等評估后作價入股。入股后戶主搬出古宅，古宅產權不變，戶主可享受保底分紅和浮動分紅。政府和私人古宅經過整治修復、資源整合后，以“聯(lián)票”形式對外開放。在古民宅改造與保護起步階段，為確保私人戶主利益，公司前期采用租賃的方式以平均每月2.5元/平方米實行保底分紅，待贏利后，實行按股分紅的經營機制。

再例如，廣東佛山市佛山名鎮(zhèn)項目也嘗試以“產權入股”方式，謀求業(yè)主的合作，計劃以100畝為片區(qū)單位，成立相應的股份公司。片區(qū)內的被拆遷戶如果不愿采取產權置換或貨幣補償?shù)姆绞剑梢园盐飿I(yè)換成相應股份入股股份公司，享受名鎮(zhèn)發(fā)展帶來的紅利。

建設、保護和發(fā)展是辯證統(tǒng)一的關系，按照歷史真實性的原則，“修舊如舊”，保護好舊城區(qū)歷史文化遺產，同時，采取保護性建設與開發(fā)的策略，對文物進行合理的功能重構，融入現(xiàn)代生活功能元素，激活城市歷史記憶，讓舊城區(qū)的文化烙印充滿活力。而舊城區(qū)建設與保護的融資是解決建設資金不足出路，采取什么樣的融資方式還應因地制宜，必須科學合理安排才能取得最大效用，才能又快又好地建設我們的美好家園。

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