貴州省XX市新型城鎮化試點融資模式探索

【摘要】2014年，XX市成為貴州省唯一入選的國家新型城鎮化地級市試點城市。針對該市城鎮化融資存在的問題，本文對其新型城鎮化建設項目進行分類梳理，對各類項目的融資模式進行分析，同時探索資產證券化、新型城鎮化建設基金等其他金融工具的運用，最后，對該市投融資提出了相關政策建議。

【關鍵詞】新型城鎮化 ?融資模式 ?PPP ?政府購買

2014年6月，國家發改委等11部委聯合下發《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》，要求選擇符合條件的不同層級市、鎮作為試點。12月29日，國家發改委等11個部委正式發文將XX市納入國家新型城鎮化試點，該市成為25個全國地級市試點之一，同時也是貴州省唯一的國家新型城鎮化地級市試點。依托國家試點戰略部署和自身特色與優勢，XX市積極探索新型城鎮化道路，確定了其開展國家新型城鎮化綜合試點的總體目標，即以破解投融資機制難題為突破口，建立農業轉移人口市民化成本分擔機制，有序啟動城鄉一體化、行政區劃、多規融合等領域改革，著力消除制約城鎮化發展的體制機制障礙，構建有利于新型城鎮化健康發展的政策和制度體系。

一、城鎮化融資存在的問題

長期以來，XX市政府一直依賴政府性融資平臺作為城鎮化建設的融資主體，缺乏通過市場化方式吸引社會資本參與城鎮化建設的有效手段。絕大多數公共服務設施和產品是由政府信用為擔保的融資平臺來籌集資金建設，并由政府主導資金的投入方向。因此，該市城鎮化融資存在以下幾點問題：

（一）城鎮化建設投融資主體單一

政府承擔著該市城鎮化建設投資的主要責任和義務，沒有形成投資多元化局面，基礎設施建設過度依賴政府的支持，在管理和運營方面，受到政府的影響大，約束機制弱。

（二）政府財力有限，投入資金嚴重不足

政府可用財力無法滿足需要巨額資金的城鎮化建設，當前推進城市基礎設施建設主要依托以地方政府信用擔保成立的投融資平臺公司，在當前中央政府出臺政策規范政府債務管理的背景下，平臺公司融資能力將進一步弱化。

（三）城鎮化建設資金渠道狹窄

該市城鎮化固定資產投資資金的來源主要是政府和銀行，市場機制沒有得到充分利用，其它市場主體的資金難以進入城鎮基礎設施建設領域。

（四）城鎮化融資過度依賴土地財政

2013年政府性基金收入占全市地方綜合財力的比重為36.83%、占市本級地方綜合財力的比重為63.84%，土地出讓金已經超過市本級公共財政收入的一半，形成了政府預算外收入的主要來源。土地出讓收入作為政府的主要收入來源具有不可持續性。

二、項目分類及相應的融資模式分析

對XX市新型城鎮化建設項目進行分類梳理，將主要由政府引導的項目分為“城市重大基礎設施、城鄉統籌、公共服務”三大板塊。其中，城市重大基礎設施板塊包括棚改、城市道路、保障房（非棚改）、污垃水等市政工程投資，城鄉統籌板塊主要為旅游類投資，公共服務板塊包括文化設施、體育場館投資。針對上面提出的城鎮化融資存在的問題，本文將分別對各類項目的融資模式進行分析，研究探索可復制、可推廣、可持續的融資新模式。

（一）城市重大基礎設施

1.棚戶區改造。XX市棚戶區改造可以通過“三統一”或政府采購模式開展。

采用“三統一”模式支持棚戶區改造，可由某省級投融資主體統籌融資，政府財政資金作為項目資本金，以差額補助協議項下權益質押，還款來源為該市在財政預算中統籌安排的棚戶區改造工程還款資金。（具體操作模式見圖1）

圖1 棚戶區改造項目融資模式

采用政府采購模式支持棚戶區改造，融資主體可為承接政府采購項目的供應商、市場化主體或市場化主體與政府共同出資組建PPP項目公司，其中由市場化主體出資比例高于50%。公司自有資金作為項目資本金，依托借款人自有資產和權益以及項目自身資源質押或抵押。還款來源依靠《政府采購合同》項下的政府采購資金及借款人綜合收益。（具體操作模式見圖2）

圖2 政府采購融資模式

2.城市道路。由于城市道路項目本身無收益，宜采用政府采購模式建設，具體操作模式見圖2。融資主體由市場化主體負責建設，項目資本金來源主要為公司自有資金，依托借款人自有資產和權益以及項目自身資源質押、抵押或第三方提供擔保（籌資方式和信用結構）。還款來源依靠《政府采購合同》項下的政府采購資金及借款人綜合收益。可考慮將無收益的道路建設與有收益的周邊土地綜合開發相結合，減少財政資金出資壓力。

3.污垃水等市政工程。污垃水等市政工程項目是國家推進PPP模式的重點領域之一，由于項目本身有收益，可采用PPP模式建設。融資主體可由市場化主體或市場化主體與政府共同出資組建PPP項目公司，其中由市場化主體出資比例高于50%。項目資本金由項目公司籌集，依托項目項下收費權質押或者母公司擔保等方式構建信用結構，并可通過加強與省再擔保公司合作，由省再擔保公司全額或部分擔保的方式構建信用結構（籌資方式和信用結構），還款來源為水費、排污費等收費和列入財政預算的政府付費及財政補貼。可將該市污垃水項目分類打包，引進社會資本成立對應PPP公司，統一規劃和分步實施。（具體操作模式見圖3）

圖3 水務及污水處理項目PPP融資模式

（二）城鄉統籌

重點支持以旅游為重點的城鄉統籌建設，由于項目本身有收益，可采用PPP模式建設。融資主體由市場化主體與社會資本共同出資組建PPP項目公司。項目資本金來源為項目公司自有資金;信用結構為商業性開發景區的門票收費權質押、政府批準的其他收費項目的收費權質押及借款人合法享有的其他權益和收益質押等（籌資方式和信用結構）。還款來源一是景區門票收入及景區內住宿、餐飲、交通、娛樂項目等其他經營性收入;二是旅游企業綜合收益;三是各種政府返還或補貼的資金等。（具體操作模式見圖4）

圖4 旅游項目PPP融資模式

（三）公共服務

重點支持以體育、文化和社區服務為重點的城鄉統籌項目建設，由于項目本身有一定收益，可采用PPP模式建設。融資主體可由市場化主體或市場化主體與政府共同出資組建PPP項目公司，其中由市場化主體出資比例高于50%。項目資本金來源為項目公司自有資金，信用結構為項目項下經營性收費權質押、借款人合法享有的其他權益和收益質押以及資產抵押（籌資方式和信用結構）。還款來源一是學費收入、體育場館運營收入、門票收入以及相關其他經營性收入;二是各種政府返還或補貼的資金等。（具體操作模式見圖5）

圖5 公共服務PPP融資模式

三、其他金融工具運用

（一）資產證券化

可探索該市著名景區收益權、資產作為基礎資產，發行資產證券化產品，通過盤活存量資產積極吸引外部資金，用于償還存量債務、新增項目資本金出資等方面。（具體操作模式見圖6）

圖6 資產證券化融資模式

（二）設立新型城鎮化建設基金

設立新型城鎮化發展基金，既可為社會資金發掘新的投資渠道，也可放大地方政府財政性資金有效緩城鎮化建設資金解緊缺的壓力。基金定位于市場化引導基金，重點投向新型城鎮化建設相關領域土地一級和二級開發、重點基礎設施、棚戶區改造以及以旅游項目為支撐的產城融合重點項目。基金可由政府、有關金融機構和社會資本共同成立，與社會資本共同通過PPP方式支持該市新型城鎮化建設。

（三）融資租賃

售后回租類融資租賃是盤活存量固定資產的一種重要方式，通過將水務、收費公路、經營物業等資產所有權轉讓給租賃公司，取得相應資金用于新增新型城鎮化建設項目建設。可與有關租賃公司合作，將XX市存量固定資產通過售后回租的方式盤活，獲取資金用于城市道路建設等公益性項目建設或融資平臺轉型。（具體操作模式見圖7）

圖7 售后回租融資模式

（四）債券

國家發改委、銀行業協會和證監會相繼出臺有關政策，債券發行逐步由審核制轉變為注冊制或備案制。XX市可抓住機遇，一是與有關證券公司合作，根據自身情況靈活設計方案，探索支持旅游、排水污水處理以及公共服務等領域的PPP項目公司通過發行項目收益債券、企業債和中期票據等市場化方式融資;二是運用國外市場和資源，探索在國外發行債券，運用國外資金解決公共服務融資渠道不足的問題。

（五）信托

借鑒信托公司參與新型城鎮化建設的成功經驗，探索與信托公司合作，充分利用信托公司的資金優勢和專業優勢，積極探索政府與有實力的信托公司組建PPP公司的方式，拓展新型城鎮化融資渠道。

四、對XX市投融資政策建議

（一）加緊組織機構建設

例如在新型城鎮化試點工作協調領導小組下設融資工作協調小組，統籌協調發改、財政、住建等部門推進新型城鎮化試點項目融資相關事宜。同時抓緊組建XX市PPP中心，負責對接省PPP中心，加強研究國家和省級關于PPP模式的有關政策;加快制定和完善配套體制機制建設，協調推進新型城鎮化試點項目PPP項目融資工作;建立PPP項目儲備機制和項目庫，制定PPP項目年度和中期開發計劃。

（二）探索新型融資模式，豐富資金來源渠道

一是做好試點項目策劃及在建項目資金保障。在建項目做好梳理和分類，統籌各類資金優先保障項目續建和收尾。已簽融資合同項目，抓緊爭取資金到位，確保重大項目開工建設和發揮效益。二是加快推進融資平臺轉型。研究編制融資平臺轉型發展戰略規劃和實施計劃，加快推進完善融資平臺公司轉型發展為PPP項目實施主體或城市發展運營商，對供水供氣、污水處理等公益性項目作為PPP項目出資方，推進PPP項目融資。三是積極爭取通過省政府代為發行一般債券和專項債券。充分發揮試點優勢，盡可能多爭取通過省政府代發一般債券和專項債券的規模，并將債券資金用于存量債務置換。

（三）以存量債務甄別為契機，完善財政風險管理體系

根據《貴州省政府存量債務清理甄別方案》，做好存量債務甄別工作，為下一步存量資產化解和新增項目建設做好基礎工作;采用投資補助、貼息等方式支持新型城鎮化試點重點項目，提升財政資金使用效率;研究編制XX市中期財政規劃、分級政府資產負債表，建立償債率、債務率、政府投資項目債務依存度等風險指標，構建債務風險預警、應急處置機制和綜合財務報告制度;建立政府債務應急處置機制和還款資金池，彌補政府負債流動性風險管理資金缺口。

參考文獻

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作者簡介：韓培，男，漢族，貴州貴陽人，國家開發銀行貴州省分行規劃發展處處長，研究方向：金融學。