淺析公租房融資模式

高玉娟+　周霞

摘要： 國家“十二五”規劃中提出建設3600萬套保障房，并重點發展公共租賃住房，使其成為保障性住房的主體。在2010—2012年中，各年新建保障房中公租房所占比例分別為7%、22%和33%[1]。這一建設過程中存在不同程度的資金短缺問題，本文主要對公租房PPP融資模式進行分析，并探討其適用性。在借鑒國外公租房建設成功經驗的同時完善國內公租房PPP融資模式。

Abstract： The national "12th Five-Year" plan proposed to build 36 million sets of affordable housing， and focused on the development of public rental housing， which would become the main body of affordable housing. Between 2010 and 2012， the proportion of public rental housing in new affordable housing each year was 7%， 22% and 33% respectively. In this construction process， there are different levels of funding shortage. This paper mainly analyzes PPP financing model of the public rental housing ， and discusses its applicability. While draw lessons from the successful experience of foreign public rental housing construction， improve the domestic PPP financing model of public rental housing.

關鍵詞： 公租房；融資模式；PPP

Key words： public rental housing；financing model；PPP

中圖分類號：F293.33 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）30-0245-03

0 引言

公租房是指由國家相關政策支持，各社會主體通過新建或其他方式籌集房源，面向畢業大學生和外地打工人群等低收入群體出租的保障性住房；PPP（Private—Public—Partnership，簡稱PPP）指政府、營利性企業和非營利性企業基于某個項目而建立的合作關系。

目前，PPP模式應用領域廣泛，李秀輝、張世英（2002）討論了PPP模式在城市公共基礎設施建設中的應用模型[2]；陳柳欽（2005）討論了PPP融資模式在城市軌道交通中的適用性[3]，謝偉東（2006）對其應用進行了實例分析[4]。在公租房建設的應用中，王乾坤（2007）設計了PPP模式的運作及保障機制[5]；方周妮、王靜（2009）對PPP模式在公租房內外部應用條件進行分析，并進行論證[6]。總體來看，現階段對于PPP在公租房中的應用還局限于理論引入和實踐探索階段，對其運作模式和融資困境的解決缺乏系統研究。

1 公租房建設過程中的融資現狀

公租房建設數量逐年遞增，但公租房的建設計劃能否如期完成的關鍵是建設資金的充分籌集，目前，公租房建設過程中的融資困境主要是政府支出壓力大、社會融資難度大和融資渠道有限等。

1.1 社會融資難度大

公租房建設具有投資需求大、資金回流速度慢的特點，其租金的收入不足以支付貸款利息，由此導致社會來源資金內在的利益沖突，進而對公租房建設造成不同程度的阻礙。公租房用地多是政府劃撥，因用途有所限制、變現能力弱，導致銀行等金融機構不愿意用以作貸款抵押，進而導致政府資金不到位或難以達到低限要求，如果沒有相應的政策解決收益平衡問題，社會資金很難融入到公租房建設中來。

1.2 政府支出壓力大

在積極推進公租房建設中，政府面臨資金來源有限和投入不足的困境，從2011年1000萬套建設任務和籌集資金情況來看，各級政府的壓力較大，特別是直接承擔建設任務的縣級財政支出壓力最大。同時，由于中西部地區的財政實力較弱，其資金更是不容樂觀，很難為公租房建設提供充足的資金保障。

1.3 融資渠道有限

目前，公租房建設中融資問題最為突出，而融資渠道有限也是造成問題的主要原因。熊國平、朱祁連、楊東峰（2009）“通過對國際經驗的分析得出重要的一點啟示是市場化的資金運作。給出廣開融資渠道的建議包括運用資產證券化、項目融資和PPP模式進行公租房建設的融資，并認為PPP模式更適合我國國情”。由此看出在公租房建設遭遇資金瓶頸的背景下，積極創新融資模式、開拓資金來源是很有必要的。

2 PPP模式在公租房建設中的適用性分析

2.1 公租房PPP運行模式分析

相關學者對PPP模式在多個領域中的應用進行了深入研究，如廖俊平，田一淋（2005）首次提出PPP模式住房保障體系，指出：“在當前保障性住房遠大于供給的背景下，積極探索和發展PPP模式的公共住房保障體系已是大勢所趨”。通過政府和私人機構的合作，在緩解融資問題的基礎上提高政府部門的效率、實現私營部門的合理利潤，進而使社會資源得到合理的配置和使用。

由圖1可知，運用PPP模式進行公租房建設的資金來源主要是政府土地的作價入股和私營公司的資金投入，政府對項目公司進行質量監督和管理，必要時給予一定的補貼，當項目公司資金運轉不暢時可向金融機構貸款，以保證項目健康運行。由此，政府、私營公司和公租房項目公司實現了公租房數量增加、資金使用效率提高、各方獲得應有收益等低層次目標。當公租房建成后，符合條件的租戶（大學畢業生、低收入群體、住房困難家庭……）租賃住房并向項目公司繳納租金，當生活條件改善后退出公租房，由此形成的體系不僅滿足了低收入群體的住房需求而且為PPP模式在公租房中的推行拓寬了道路。

2.2 公租房運用PPP模式優勢分析

2.2.1 緩解政府部門財政壓力

公共部門為滿足和解決城市低收入群體對公租房的需求必須加大資金的投入，但是由于其資金的有限性，就形成了強大需求與有限供給之間的矛盾。PPP模式為公租房建設的融資提供了新途徑，利用私人部門的融資方式彌補了政府建設資金的不足，從而在有效增加保障房供給量的同時提高項目管理水平和資金的使用效率，在一定程度上緩解了政府部門的財政壓力。

2.2.2 民間資本得到有效利用

在民營企業快速發展的過程中，其實力已足以和國有經濟相競爭。對于公租房這種公共產品，不僅具有公益性且營利性和保值增值能力也較強，對民營企業的吸引力較大。PPP模式恰當地運用這一特點，將私人資金與政府資金融合，創新融資模式，使私人資本在獲得收益的情況下得到充分利用。

3 國外公租房建設的經驗

3.1 國外公租房建設

英國的PPP模式分為兩類：一類是使用者付費的特許經營；另一類是政府付費的私人融資計劃，其突出的特點主要表現為：降低政府風險、運營周期長、項目投資領域比較集中等。英國財政部在2011年設立基礎設施局全面負責PPP工作。對于我國來說，為規范PPP模式在公租房建設中的健康運行，也應設立專門的組織和部門來負責PPP工作。

美國是世界上公租房理論、融資經驗最豐富的國家，其公租房政策大致可分為三個階段：公租房建設計劃階段、低收入住房稅收抵免階段、住房需求補貼階段。在融資手段上，美國公租房融資很大程度上依靠市場，政府的主要作用是通過政策手段鼓勵投資者進入公租房的融資市場，良好的政策使美國公租房投資者多、資金來源渠道豐富。

德國公租房主要是以政府指導為主，市場經濟調節為輔。首先，政府直接參與房屋的建設；政府鼓勵企業和社會群體建房，并在建設費用和土地政策等方面給予優惠政策；最后，政府制定嚴格的租金標準是為平均租金的50%-60%。陳倩（2012）在北京市公共租賃住房融資模式研究中指出：“截止2003年底，德國有57%的家庭通過租賃市場解決住房，部分城市高達90%”。由此可見，德國的公租房政策和融資方式都是值得我們學習的。

3.2 國內需借鑒的經驗

如圖2所示，各國政府在公租房建設方面都進行了積極的探索和嘗試，并值得我們借鑒和學習。首先應借鑒新加坡、英國和香港的措施，設立專門的組織機構負責PPP項目的正常運轉；其次，堅持政府和市場相結合，在市場機制的作用下發揮政府的計劃指導功能，在實現二者有效配合的同時解決低收入群體的住房問題。

4 政策建議

當前我國內地公租房的實際需求遠大于供給，并出現了一系列的融資問題，在公租房建設中引入PPP模式可以緩解政府財政壓力、使民間資本得到有效利用，同時還能使公私部門雙方實現“共贏”，進而推進公租房健康、有序進行，所以在公租房建設中引入PPP模式已是大勢所趨。

4.1 借鑒香港PASS體系

在PPP融資模式中，政府部門希望選擇企業資信好、融資能力強、資金充足的私營企業作為合作伙伴，但現實中，我們很難清楚地判定一個企業的好壞。這一方面，我們需借鑒香港PASS體系的良好經驗，在公租房PPP融資模式選擇合作伙伴時，借助PASS（表現評估積分）系統對私人企業參與者進行全方位評價，以幫助我們確定最佳的合作伙伴。

4.2 建立合理的收益分配和風險共擔機制

公租房項目建設周期長、投資額度大，私人部門參與者又是以實現最終利潤為目標，所以合理的利益共享和風險分擔機制是影響私人部門積極參與PPP融資模式的主要因素。徐霞、鄭志林（2009）指出：“公私合作制在公共基礎設施和公共事務管理中的應用較廣泛，而PPP利益分配機制的研究還處于初級階段”。因此，公私雙方以“雙贏”的目的進行利益、風險分配，在保證項目正常運行的同時實現“風險最小化和利潤最大化”是有一定難度的，這里我們可借用。

4.3 加強監管體系的設立和完善

吳文生（2009）指出運用PPP模式進行廉租房建設應注意的問題是：“深化投資體制改革、設計合理的利益共享和風險分擔結構、建立有效的監管體系和健全PPP投資模式投融資專業服務體系”。

公租房項目與其他建設項目最大的不同之處就是它具有公益性特點，經濟利益比普通項目要低。而在公司合作過程中，私人部門為獲得更多的利潤難免出現工程質量問題，因而，政府部門在配合私人部門積極合作的同時更要加強監管公共財產的安全，在鼓勵企業參與的同時保證其應有的利益。由此可見，建立合理有效的監管體系才能保障PPP模式的順利進行。

參考文獻：

[1]李秀輝，張世英.PPP與城市公共基礎設施建設[J].城市規劃，2002.

[2]陳柳欽.PPP：新型公司合作融資模式[J].中國投資，2005.

[3]謝偉東.公私合作模式融資在我國城市軌道交通項目中的實踐[J].城市軌道交通研究，2006.

[4]王乾坤.PPP模式在廉租房項目中的應用研究[J].建筑經濟，2007.

[5]方周妮，王靜.公共住房項目PPP模式研究[J].建筑管理現代化，2009.

[6]陳德強，鄭思思.公共租賃住房PPP融資模式及其定價機制研究[J].建筑經濟，2011.