試論聘用制社區(qū)工作人員的社會(huì)保障問(wèn)題

張輝

摘 要：中國(guó)的城市社區(qū)因其特殊性和復(fù)雜性成為社會(huì)問(wèn)題的重要集中場(chǎng)域，對(duì)社會(huì)治理有巨大影響。本研究關(guān)注城市社區(qū)工作人員，特別是那些身份未被制度認(rèn)可的非在編社區(qū)工作人員，分析其面臨的狀況、困境以及原因，并在此基礎(chǔ)之上探尋應(yīng)對(duì)困境的框架性解決路徑。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；城市社區(qū)；聘用制

中圖分類號(hào)：F240 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）10-0254-03

引言

社區(qū)是社會(huì)的基礎(chǔ)單元，是一個(gè)社會(huì)發(fā)展的載體和起點(diǎn)，并往往是社會(huì)治理的基本對(duì)象，城市社區(qū)尤其如此。城市社區(qū)有其特殊性和復(fù)雜性，是社會(huì)問(wèn)題的重要集中場(chǎng)域，對(duì)該區(qū)域的社會(huì)治理也有著巨大的影響。在城市社區(qū)的治理之中，社區(qū)工作人員是非常關(guān)鍵的資源，是各項(xiàng)制度、政策具體執(zhí)行者和社區(qū)公共服務(wù)的直接提供者。從這一角度來(lái)說(shuō)，城市社區(qū)以及社會(huì)治理的好壞取決于社區(qū)工作人員的工作方式與工作質(zhì)量。在日常工作中，社區(qū)工作人員常常在社區(qū)組織內(nèi)部會(huì)尋找一種認(rèn)同感，充分的認(rèn)同對(duì)于他們的工作有著重要的意義。這種認(rèn)同感不僅在于心理上，而且也在于保障認(rèn)同。心理上的認(rèn)同感主要來(lái)源于社區(qū)民眾的評(píng)價(jià)，即來(lái)自服務(wù)對(duì)象的評(píng)價(jià)。保障認(rèn)同主要是指在表現(xiàn)在待遇方面，這種認(rèn)同感來(lái)源于制度。在中國(guó)目前的體制環(huán)境之下，這種制度主要的表征就是指工作人員的編制。兩種類型的認(rèn)同都對(duì)社區(qū)工作人員的工作有著重要的影響，尤其是保障認(rèn)同，是一種基礎(chǔ)。但是，從目前的實(shí)際情況來(lái)看，大量的社區(qū)工作人員面臨著缺乏保障，已經(jīng)成為影響他們開(kāi)展工作、服務(wù)社區(qū)的重要問(wèn)題。

一、聘用制社區(qū)工作人員及其面臨的困境

根據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，居民委員會(huì)是社區(qū)居民的自治機(jī)構(gòu)，對(duì)于整個(gè)社區(qū)的運(yùn)轉(zhuǎn)，例如居民間關(guān)系協(xié)調(diào)、社區(qū)公共事務(wù)商議、社區(qū)公共服務(wù)供給、社區(qū)黨務(wù)工作等方面發(fā)揮重要的作用。與此同時(shí)，法規(guī)對(duì)于居委會(huì)的人員構(gòu)成與工作要求也作了較為明確的規(guī)定，一般情況下，居委會(huì)成員負(fù)責(zé)社區(qū)的各項(xiàng)工作，其具體的人數(shù)與崗位設(shè)置大同小異。在改革開(kāi)放后中國(guó)探索推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的早期階段，由于國(guó)家對(duì)于社區(qū)事務(wù)的指導(dǎo)與干預(yù)比較細(xì)致，使得社區(qū)的一般功能大多在于完成政府安排的各項(xiàng)任務(wù)，而留給社區(qū)自身決策與實(shí)施的事務(wù)相對(duì)較少，這使得社區(qū)工作相對(duì)固定和明確，居民委員會(huì)能夠應(yīng)對(duì)，特別是有了一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累之后，其工作慣性能夠在一定程度上提升工作效率。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，社區(qū)內(nèi)外部的環(huán)境不斷發(fā)生變化，城市社區(qū)居民的需求日益呈現(xiàn)多樣性和差異性，這也對(duì)城市社區(qū)治理提出了反應(yīng)速度加快、運(yùn)作加透明化、決策民主化等新的要求，在這樣的背景下，原有的社區(qū)人員構(gòu)成在面對(duì)各項(xiàng)新生社區(qū)事務(wù)時(shí)開(kāi)始顯得捉襟見(jiàn)肘，無(wú)法滿足實(shí)際工作的需要，因而，聘用制的用人方式就應(yīng)運(yùn)而生。

社區(qū)工作人員聘用制主要是社區(qū)通過(guò)考試的方式向社會(huì)公開(kāi)選撥社區(qū)工作人員，進(jìn)而使其承擔(dān)各類社區(qū)治理工作事物的基層工作制度。社區(qū)工作人員的選撥注重服務(wù)性和專業(yè)性，經(jīng)過(guò)選撥的社區(qū)工作人員補(bǔ)充到社區(qū)工作之中，大大緩解了社區(qū)工作的壓力。社保、低保、民政、計(jì)生、禁毒、綜治、遠(yuǎn)教、流動(dòng)人口、流動(dòng)黨員……小小的社區(qū)承擔(dān)著大量公共服務(wù)職能，因而在事實(shí)上，正是聘用制社區(qū)工作人員承擔(dān)起大量的社區(qū)工作，對(duì)于整個(gè)社區(qū)服務(wù)的生產(chǎn)起著極為重要的作用。在人事關(guān)系上，聘用制社區(qū)工作人員一般是與街道辦事處簽訂勞動(dòng)合同，沒(méi)有編制歸屬，與此同時(shí)，其職業(yè)不在《行業(yè)分類》和《職業(yè)分類》管理范疇之內(nèi)，所以，身份以及待遇都沒(méi)有明確依據(jù)。從聘用制的這些特點(diǎn)也可以看出，這主要是一種服務(wù)提供—獲得報(bào)酬的非穩(wěn)定式工作方式。

聘用制社區(qū)工作人員在待遇方面往往面臨著缺乏困境，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一個(gè)是在顯性表現(xiàn)出來(lái)的月工資比較低，另一個(gè)層面則是保障的缺乏。

通常情況下，社區(qū)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源主要有政府財(cái)政、社會(huì)資助、社區(qū)自籌三大途徑，但是，這三種途徑并不是完全并列的，政府財(cái)政是最為核心的部分，其他兩種只起到一種補(bǔ)充性的作用。根據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》第17條規(guī)定：“居民委員會(huì)成員的生活補(bǔ)貼費(fèi)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和來(lái)源，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級(jí)人民政府規(guī)定并撥付……居民委員會(huì)的辦公用房，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌解決。”但是，這些規(guī)定的對(duì)象是居民委員會(huì)成員，政府財(cái)政在預(yù)算以及撥付的時(shí)候只計(jì)算他們的量。在這樣的情況下，聘用制的社區(qū)工作人員顯然不能算是組織法中的居民委員會(huì)成員，工資并不在財(cái)政的調(diào)整范圍之內(nèi)，況且，現(xiàn)有的財(cái)政所能支撐的居民委員會(huì)委員也是非常有限的，不可能拿出一部分來(lái)給聘用制的工作人員，社區(qū)只能依靠其他方式解決。但是其他途徑的資金來(lái)源的數(shù)量是有限的，這也意味著聘用制社區(qū)工作人員的工資會(huì)維持在一個(gè)較低的水平。通常情況下，聘用制社區(qū)工作人員基本工資都維持在1 500元～2 000元之間這個(gè)水平，這對(duì)于那些年輕的以及生活壓力較大的工作者來(lái)說(shuō)確實(shí)很少，很難滿足較高的生活需求。

此外，保障方面的缺乏更使聘用制社區(qū)工作人員感受到了不安。目前的各種職工福利都與編制掛鉤，工作人員沒(méi)有編制就無(wú)法享受，而且這些工作的勞動(dòng)關(guān)系本身又常常不明確，在爭(zhēng)取利益的時(shí)候會(huì)遇見(jiàn)非常多的困難。

聘用制社區(qū)工作人員既沒(méi)有編制，也沒(méi)有同任何單位簽訂勞動(dòng)合同，他們無(wú)法享受到制度內(nèi)的權(quán)益，特別是在工作中出現(xiàn)意外情況導(dǎo)致傷亡的時(shí)候，費(fèi)用都是由他們自己負(fù)責(zé)，社區(qū)會(huì)在某些情況下給予一定的補(bǔ)助，但是這種補(bǔ)助并非制度要求的而是出于一種道義而為之，況且社區(qū)本身的財(cái)力也非常有限，所能給予的補(bǔ)助數(shù)目很小，對(duì)于相關(guān)社區(qū)工作人員來(lái)說(shuō)是杯水車薪，和他們的付出完全不能對(duì)等。

從聘用制社區(qū)工作人員工作以及收入保障的簡(jiǎn)要敘述可以發(fā)現(xiàn)他們主要面臨兩個(gè)問(wèn)題：

一方面，工作壓力過(guò)大。城市社區(qū)面臨著大量的日常工作，而這些工作幾乎全部由社區(qū)工作人員所承擔(dān)，每個(gè)工作需要投入大量的時(shí)間和精力，有時(shí)甚至連自己的休息時(shí)間以及節(jié)假日都要貢獻(xiàn)給突如其來(lái)的社區(qū)工作。他們總是處在不停的奔波，無(wú)論在身體上還是精神上都承受著較大的壓力。另外，從規(guī)范化的角度來(lái)看，他們的工作內(nèi)容也缺乏有效、明確的規(guī)定和劃分，往往是只要有時(shí)間就會(huì)投入到工作當(dāng)中，而基本不考慮自己是否能勝任這一任務(wù)、自己是否有足夠的精力等問(wèn)題，這樣萬(wàn)金油式的工作角色和工作方式，不僅讓他們無(wú)法喘息，而且也在事實(shí)上造成了對(duì)于他們考核的困難，工作參與以及負(fù)責(zé)的泛化使得無(wú)法形成一個(gè)良好的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面，他們的生活未到得有效保障。他們成為社區(qū)工作人員很重要一點(diǎn)在于這份工作能為他們帶來(lái)一定的收入，但是由于聘用制的形式使得他們身份得不到制度的認(rèn)可與保護(hù)，也就使得他們的工資水平以及穩(wěn)定程度無(wú)法與有編制和政府財(cái)政為保護(hù)的工作人員相比。與此同時(shí)，礙于聘用制的這一身份屬性，使得他們與各種制度性的保障相隔離，特別是在從事社區(qū)工作中受到意外傷害、死亡的情況時(shí)，根本無(wú)法按照相關(guān)的規(guī)定被認(rèn)定為工傷，這也就意味著得不到政府方面的補(bǔ)償，一切都需要社區(qū)進(jìn)行安慰性的救濟(jì)。一旦社區(qū)本身的財(cái)力有限，那么能夠給予傷亡社區(qū)工作人員的補(bǔ)償也是有限的。這不僅無(wú)法給辛勤付出又遭受傷亡不幸的社區(qū)工作人員一個(gè)好的交代，而且也會(huì)影響其他社區(qū)工作人員的積極性，讓他們?nèi)狈ψ銐虻陌踩泻头€(wěn)定感，這樣下去會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)地影響聘用制社區(qū)工作人員隊(duì)伍的建設(shè)與發(fā)展，成為提高社區(qū)服務(wù)能力的瓶頸。

這兩個(gè)問(wèn)題形成的矛盾就是城市社區(qū)聘用制社區(qū)工作人員所面臨的的困境，一方面要為了自身的生存需要，加入社區(qū)工作能夠?yàn)樗麄兲峁┮粋€(gè)收入來(lái)源，另一方面，成為社區(qū)工作人員，但是由于受到體制的制約，無(wú)法成為正式編制的成員，無(wú)法享受到各項(xiàng)保障，又讓他們面臨著另外一種生存威脅。

聘用制社區(qū)工作人員面臨保障困境的根本原因在于缺乏身份的制度化認(rèn)同，使得他們的生存的環(huán)境日益夾縫化。表現(xiàn)一：與編制無(wú)緣。在日益制度化的社會(huì)，編制往往代表著工作人員能獲得的正當(dāng)?shù)氖找婧捅Ｕ希裕@一身份保障是大量社區(qū)工作者所關(guān)心和追求的。但是，由于聘用制社區(qū)工作人員產(chǎn)生源于特殊的制度環(huán)境，在正式制度上缺乏有力的基礎(chǔ)，使得他們沒(méi)能被合適的編制所容納，這也就意味著其他連帶的制度保障都無(wú)法享受。當(dāng)他們?cè)诠ぷ髦忻媾R傷亡等意外事故的時(shí)候，只能由他們自己去承擔(dān)，而無(wú)法像那些具有正式編制的工作人員那樣能獲得適當(dāng)?shù)馁r償和補(bǔ)償。表現(xiàn)二：模糊的勞動(dòng)關(guān)系。貴陽(yáng)市某社區(qū)招聘的社區(qū)工作人員并沒(méi)有同任何單位簽訂勞動(dòng)合同，從嚴(yán)格意義上說(shuō)，他們只能算是臨時(shí)工，所以，他們目前的收入也不能稱為“工資”，只能算是“補(bǔ)貼”。這樣的情況也造成了勞動(dòng)關(guān)系的不穩(wěn)定、不明確，使得《勞動(dòng)法》規(guī)定的休息、休假、培訓(xùn)、勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)、社會(huì)保險(xiǎn)和福利等相關(guān)權(quán)力的實(shí)施都變得很困難。

二、困境背后的制度思考

從社區(qū)工作人員面臨的困境來(lái)看，其背后折射出成城市社區(qū)運(yùn)行的無(wú)奈。現(xiàn)有的各項(xiàng)資源配備已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)越來(lái)越多的社區(qū)事務(wù)。對(duì)于社區(qū)這樣一個(gè)組織來(lái)說(shuō)，人力、物力、資金等各方面的有力支撐是工作順利開(kāi)展的重要保障，一旦出現(xiàn)資源短缺的現(xiàn)象，那將會(huì)產(chǎn)生不利的影響。聘用制社區(qū)工作人員的出現(xiàn)源于社區(qū)事務(wù)的急切需要，是對(duì)社區(qū)現(xiàn)有運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的一個(gè)補(bǔ)充，能夠緩解因人手短缺而造成社區(qū)工作運(yùn)轉(zhuǎn)緩慢、低效的問(wèn)題，而這恰恰說(shuō)明了既有的運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)以及相應(yīng)的資源配備與實(shí)際工作需要之間出現(xiàn)了不匹配。而在社區(qū)積極尋求自我改善的同時(shí)，地方政府層面并沒(méi)順勢(shì)在政策、資金等方面加大對(duì)社區(qū)的有效性投入，從而使得社區(qū)不能及時(shí)扭轉(zhuǎn)已經(jīng)出現(xiàn)的工作困局，而聘用制社區(qū)工作人員所面臨的困境正是這一現(xiàn)實(shí)的映射。

與此同時(shí)，對(duì)于貴陽(yáng)市的城市社區(qū)來(lái)說(shuō)，目前，自身的建設(shè)與發(fā)展還處在城市基層管理體制改革的大背景之下。這一改革的預(yù)期在于實(shí)現(xiàn)社區(qū)的功能回歸，剝離行政性事務(wù)，從而提高社區(qū)的服務(wù)能力。這一改革的目的無(wú)疑是非常好的，但是，如果我們僅僅把關(guān)注點(diǎn)放在“剝離”、“回收”等字眼上，那么就容易產(chǎn)生認(rèn)識(shí)偏差，因?yàn)椋鞘猩鐓^(qū)本身已經(jīng)承擔(dān)了大量的工作，而且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展還呈現(xiàn)出增長(zhǎng)的趨勢(shì)，即便將所有的行政性工作回收，社區(qū)的任務(wù)還是很重。另外，非常關(guān)鍵的一點(diǎn)在于，城市基層管理體制改革的相關(guān)制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)以及落腳點(diǎn)在于城市社區(qū)，而城市社區(qū)有自身的特點(diǎn)，這也使得改革的相關(guān)關(guān)鍵措施在城市社區(qū)的落實(shí)打了折扣。

另外，城市基層管理體制改革還追求社區(qū)自主權(quán)的增加，提升社區(qū)在各項(xiàng)事務(wù)中的自我決策、自我行動(dòng)能力。但是，從社區(qū)的反應(yīng)來(lái)看，這種理想化的增權(quán)在實(shí)際工作中卻削弱了社區(qū)的自主行動(dòng)能力。因?yàn)椋瑒冸x社區(qū)行政事務(wù)并非單一性的事務(wù)剝離，還連帶削弱了政府對(duì)于社區(qū)的財(cái)政支持，這樣的情況對(duì)于社區(qū)來(lái)說(shuō)是非常不利的。如前所述，社區(qū)的主要運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)來(lái)源是政府的財(cái)政撥付，而在當(dāng)前的工作進(jìn)行中已經(jīng)呈現(xiàn)出財(cái)政支持與實(shí)際需求之間的不匹配。而且，即便是要求社區(qū)通過(guò)其他途徑去自籌經(jīng)費(fèi)，也充滿不穩(wěn)定性和不確定性，社區(qū)治理的連續(xù)性也將得不到保證。

小結(jié)

城市社區(qū)為了應(yīng)對(duì)制度環(huán)境以及自身工作的變化，實(shí)施了聘用制社會(huì)工作人員的制度，但是，社區(qū)并沒(méi)有能力給予這部分群體以合理的工資報(bào)酬以及生活、生存保障，使得他們?cè)跒樯鐓^(qū)工作奉獻(xiàn)的同時(shí)承受著對(duì)于低報(bào)酬、不穩(wěn)定的壓力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，聘用制社區(qū)工作人員的身份困境很可能會(huì)帶來(lái)消極的影響，一方面，在工作中遇到比較危險(xiǎn)的情況時(shí)，社區(qū)工作人員很可能會(huì)選擇推給別人或者降低投入程度以避免對(duì)自己造成的可能性傷害。另一方面，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入社區(qū)工作隊(duì)伍或者潛在的進(jìn)入者，身份困境無(wú)法對(duì)社區(qū)產(chǎn)生真正的歸屬感，他們一旦有相對(duì)較好的選擇，他們就會(huì)離開(kāi)，這樣會(huì)使得社區(qū)工作人員的隊(duì)伍無(wú)法實(shí)現(xiàn)良性的運(yùn)轉(zhuǎn)，最終影響社區(qū)服務(wù)的效果。所以，即使《城市居民委員會(huì)組織法》和以及職業(yè)類別體系并沒(méi)有為聘用制社區(qū)工作人員的產(chǎn)生提供組織、制度基礎(chǔ)，但是其出現(xiàn)符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及社區(qū)建設(shè)的需要，在實(shí)際工作中也發(fā)揮著極其重要的作用，面對(duì)這樣的趨勢(shì)，我們的政府、政策都應(yīng)及時(shí)地加以關(guān)注。

另外，當(dāng)前正在積極推進(jìn)的城市基層社會(huì)管理體制改革或許是一個(gè)信號(hào)，社區(qū)的自給自足將是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，但是，在現(xiàn)階段，考慮到整個(gè)社會(huì)環(huán)境以及城市社區(qū)的特殊情況，最關(guān)鍵的還是要提升社區(qū)的服務(wù)能力，所以，國(guó)家在回收行政性事務(wù)的同時(shí)不能減弱對(duì)社區(qū)的支持，反而更應(yīng)該強(qiáng)化在資金、制度等各項(xiàng)資源的供給，而社區(qū)的自主權(quán)應(yīng)該體現(xiàn)在對(duì)于這些資源的運(yùn)用上，而不是在缺乏支持狀態(tài)下自尋生存之路的自主。國(guó)家對(duì)于聘用制工作人員的制度支持是對(duì)社區(qū)支持的一個(gè)重要方面，能夠給與他們安全感、調(diào)動(dòng)工作積極性，進(jìn)而從整體上提升社區(qū)管理服務(wù)的效率，進(jìn)而，也才能響應(yīng)落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)倡導(dǎo)全面推進(jìn)社會(huì)治理的要求。

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[責(zé)任編輯 陳 鶴]