試論中國消費者權益保護公益訴訟主體資格

沈曉娟

摘 要：新《消法》將消費者權益保護訴訟主體界定為“中國消費者協會和和省、自治區、直轄市設立的消費者協會”，與《民訴法》的規定不相同，不僅沒有法律規定的機關，有關組織也被限定為部分消費者協會，這是否符合《民訴法》的規定？消費者權益保護公益訴訟的主體資格值得進一步探討。

關鍵詞：消費者權益保護；公益訴訟；主體資格

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）10-0292-03

中國修訂后的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民訴法》）第55條對消費維權公益訴訟做出了原則性規定，①《中華人民共和國消費者權益保護法》（以下簡稱《消法》）修訂時對消費者權益保護公益訴訟做了進一步細化規定。②

根據2014年新《消法》的制度設計，將來出現大規模消費侵權案件時，消費者協會能以原告的身份直接向人民法院起訴。消費者協會是形式意義上、法律意義上的原告，受到不法侵害的消費者則是實質意義上、經濟意義上的原告。消費者協會本質上是消費者的法定代理人，但無需消費者出資聘請律師，也不需要親自出庭，只是需要證明自己受到了損害，并告知相關的個人信息就可以正常的生活，分享勝訴利益，實現零成本維權夢想。

中國《民訴法》修改順應時代的發展趨勢，明確了法律規定的機關和有關組織，在眾多消費者合法權益受到侵害并損壞社會公共利益時，有資格向法院提起公益訴訟。《民訴法》沒有明確指出哪些機關和組織能提起公益訴訟，在現行的司法環境下，法院受理此類案件時很可能出現混亂狀態。公益訴求不斷出現，法院受理缺乏明確依據，這一矛盾會對法院工作形成一定的沖擊。進一步明確主體資格，成為多方共識。

一、法律規定的機關

《消法》中關于公益訴訟原告的規定沒有法律規定的機關，但是從立法的層次上來看，雖然它同《民訴法》都屬與法律這一位階，但立法權限劃分和立法程序還是存在差別。③《民訴法》是全國人大制定的基本法律，《消法》是全國人大常委會通過的一般法律，基于此，基本法律效力高于一般法律。④《民訴法》對消費者權益保護公益訴訟的主體資格作了概括性、指導性規定，消費者權益保護法作為特定領域專門立法，公益訴訟制度由單行法規定。現行《消法》的公益訴訟主體沒有法律規定的機關，不僅無法與《民訴法》的公益訴訟制度相銜接，更不能質疑法律規定的機關享有消費者權益保護公益訴訟中的原告資格。

《民訴法》沒有明確指出法律規定機關是哪個機關，但國家負有保護消費者合法權益的職責，可以通過行政執法的方式，對損害消費者合法權益的行為加以制約，例如工商管理機關查處假冒偽劣商品。行政執法手段不能滿足對消費者權益的完善保護的要求，還可以通過司法途徑，提起消費者權益保護公益訴訟，通過判決制止經營者的不法行為。中國并沒有設立專門行政機關保護消費者權益。《消法》第四章的規定體現了國家對消費者合法權益的保護，明確了各級政府責任，負有落實消費維權工作的職責，工商行政管理部門和其他有關行政機關，在各自的職責范圍內也應履行相應的職責。

以工商行政管理部門為例，經過多年的發展，工商行政管理部門內部，專司保護消費者權益保護的部門得以建立和發展，規章制度和具體措施辦法相繼出臺并在不斷完善中，行政執法職能更加明確。工商行政管理部門受理消費者申訴，調解消費者與經營者之間的爭議，查處經營者的違法行為。因此工商部門有職責保護消費者權益，可以作為法律規定機關代表眾多消費者對不法行為提起訴訟。

同時有學者認為檢察機關是適合代表國家利益和公共利益的訴訟主體，在對消費者權益保護公益訴訟具體制度進行安排時，可賦予檢察機關原告資格。

首先，中國憲法賦予了檢察機關提起消費者權益保護公益訴訟有法律基礎，①《民訴法》第14條也規定“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”，這些可以看作是檢察機關獲得的參與公益訴訟的概括性授權。檢察機關自產生以來，就負有監督法律統一正確實施的職責，有效的維護國家利益和公共利益。其次，檢察機關擁有遍布全國的申訴控告網絡，及時收集和受理侵害公共利益的案件具有自身優勢，加之檢察工作人員有常年的辦案經驗，工作能力強，可以正確把握和收集相關證據，獲得了較高的社會認同，具有良好的訴訟主體資格優勢。最后，有由檢察機關提起涉及社會公共利益的民事案件，并不違背訴訟法理，還符合國際慣例。在德國，檢察機關可作為國家和社會利益的代表，根據公益原則，在訴訟中享有廣泛的參與權。在美國，聯邦總檢察長可因國家利益的需要，介入一切民事訴訟案件，對任何涉及國家利益的民事案件追究責任。法國的《新民事訴訟法典》也有類似規定。②

二、有關組織

按照民事訴訟法對消費者權益保護公益訴訟的規定，有關組織可以作為訴訟主體，“有關”的界定是提起公益訴訟的組織，原則上應與其訴求存在一定關聯。地方法院的司法實踐支持這樣的觀點，江蘇省高級人民法院認為，在立案受理公益性案件時，應當著重審查“原告是否為法律明確規定的機關或同其所訴事項存在一定關聯的組織”。

根據這一定義，保護消費者合法權益的有關組織，主要是《消法》第36條規定消費者協會和其他消費者組織，這些組織是依法成立的，對商品和服務進行社會監督，以維護消費者合法權益的為設立宗旨的社會組織。雖然法律規定在消費者協會和其他消費組織的定性上沒有什么差別，但實質上兩種消費者組織在職能有巨大差異。根據現行《消法》第五章的規定，消費者協會雖然名義上的法律定位是社會組織，但事實上在中國是以“民辦官助、民意官辦、官民結合”形態出現。各級消費者協會是經國務院和地方各級政府批準成立的，各級財政還會給予必要的經費，并不是某個人或某集團的行為。這些決定了中國消費者協會的半官方性質，依法執行著部分行政性事務，而其他消費者組織則沒有這樣的職能。

有關組織真正介入消費者權益保護公益訴訟，是解決公益性糾紛實現公益目的的重要條件之一。一些國家授權各種民間組織代表消費者提起民事訴訟，這些社會團體在公眾消費領域發揮著很大的作用，可以有效解決公益性消費糾紛人數眾多，不可能全體人員參加訴訟的現實困境，也可以避免“搭便車”問題，司法強制有力地保障了這類社會團體的監督權。

由消費者協會等有關組織提起公益訴訟，是將有共同利益的多數消費者的訴權“信托”給消費者協會等具有公益性質的社會組織。臺灣地區的“消費者保護法”規定，當經營者有重大違法行為時，消費者保護官和消費者保護團體可以向法院訴訟請求停止或禁止。這種不作為之訴，能克服單個消費者力量薄弱的問題，由特定官員和團體行使訴權以平衡雙方訴訟實力達到保護社會公益的目的，具有明顯的公益性質。在德國，關于團體訴訟的立法，強調對權利保護的預防，其聯邦最高法院判例和通說認為團體行使訴權限于不作為之訴。團體行使法律特別授予的不作為請求權，以達到維護經濟立法的自由經濟或消費者利益的目的。不過消費者團體可以進一步利用“任意的代替訴訟原則”從個人處獲得授權，并以自己的名義來提起損害賠償的訴訟請求。中國消費立法可以借鑒其他國家和地區的經驗，消費者組織在進行公益訴訟的時候，也可以明確賦予其不作為之訴請求權，還可以基于成員授予的“訴訟實施權”行使損害賠償請求權。

中國早在2003年中國便出現了消費者協會支持起訴的公益性案件。2003年廣東省消費者權益保護委員會派出了法律顧問支持“童車傷人案”的兒童家長起訴廠家，并支付了相關訴訟費用，這是廣東省首例由消費者組織支持起訴的公益訴訟案件。消費者權益保護公益訴訟在實踐中已經走入法庭，進入公眾視線。隨著新法的實行，消費者協會的監督權獲得司法強制保障，將更有力地保護消費者合法權益。從保護消費者權益的功能上講，消費者協會無疑是中國影響最大、體系最健全、發展最成熟的社會團體，在保護消費者合法權益事業中起著中堅作用，是保護消費者權益的社會團體中帶頭人，對維護國家經濟利益和保障社會健康運行發展發揮了巨大作用。

《消法》明確了部分消費者協會在消費者權益保護公益訴訟中的主體資格，可以加強這部分組織對經營者的監督，也使得消費者協會保護消費者權益的職能有了司法保障。這一規定對于明確和細化消費者權益保護公益訴訟制度具有進步性，但訴訟主體資格限定于中央和省級消費者協會，未與民事訴訟規定的“有關組織”相銜接，排除了其他級別的消費者協會，同時也排除了其他消費者組織。基層的消費者協會更貼近經濟生活，其他消費者組織也是以保護消費者合法權益為宗旨，都與可訴事項具有天然的聯系，依據《民訴法》的立法意圖，它們不應該被排除在訴訟主體之外。

三、消費者個人

關于消費者個人能否作為消費者權益保護公益訴訟原告這一問題，民事訴訟法修改的前后一直存在很大爭議。反對觀點主要認為：現在中國公民文化水平不高且差距較大，公眾法律意識普遍淡薄，缺乏法律素養，加上個人財力有限而公益訴訟難度大、成本高，所以消費者個人不適合提起公益訴訟。同時中國還沒有建立有效機制援助消費者個人進行公益訴訟，放任個人不受限制的提起公益訴訟，容易造成濫訴，浪費司法資源，破壞司法秩序。反對的觀點主要集中在消費者個人的素質和經濟能力上，但賦予消費者個人主體資格，并不是要求每個人都行使這一權利，也不能要求每個人都要有能力行使這一權利，更不能以消費者群體中個人的客觀條件而剝奪其享有主體資格的權利。這些理由都不能成為限制消費者個人提起公益訴訟的有力依據。

無論是《民訴法》，還是《消法》，都沒有涉及消費者個人能否成為消費者權益保護公益訴訟原告的問題。現實中不可忽視的問題是行政機關的不作為客觀存在，一些帶有官方色彩的社會團體的責任意識和服務意識讓人擔憂，在公益訴訟上無所作為造成的社會損失將無法彌補。而消費者個人往往是經營者不法行為的直接受害者，作為最廣泛的社會主體，對各種各樣的侵權行為接觸較多，是公共利益的最忠實的捍衛者和保護者，消費者個人當然擁有公益訴訟的主體資格。消費者有權對不法行為人提起公益訴訟，保護消費者群體公共利益。

中國憲法規定國家的一切權力屬于人民，每個公民都有參加國家管理的權力，普通消費者是中國公民，對消費者公共利益具有擴大了的訴的利益，應當被賦予訴權，這樣有利于提高消費者維權意識。如果僅僅把希望寄托在法律規定的機關和有關組織上，容易造成對公益訴訟資源的壟斷，造成消費者權益保護公益訴訟動力不足的情況。將原告資格賦予最廣泛的社會主體，不僅可以增強動力，而且對于不法侵權者無疑是巨大的威懾。消費者作為經濟關系的直接主體，能切身感受到社會生活的細微變化，敏感發現公益侵權行為，事實上多數侵害消費者公益的行為往往最初是由消費者檢舉和揭露的。因此，消費者可以代表消費者群體的利益，以自己的名義提起公益訴訟。

盡管此次《民訴法》的修改沒有明確消費者個人的主體資格，但實踐中不乏消費者個人提起的具有公益性質的消費糾紛訴訟。2006年上海市民鄧維捷起訴中國四大商業銀行收取ATM跨行查詢費用0.3元，這一事件發生后，引發了廣泛的社會討論，后來此種查詢費用在2007年停止收取。這個具體案件是消費者個人提起的訴訟，看似維護個人私益，但是公益性質明顯，以起訴的方式引起了社會的關注，最終迫使不合理收費取消，措施惠及所有消費者。實踐中還有許多有類似作用的案例，例如朱燕翎起訴雀巢轉基因食品案、李剛博士起訴全國牙防組案。他們的行為早已超出了私益保護范圍，為民眾謀福利得到廣泛支持，是“戰斗著的消費者”，無疑成為中國消費者權益保護的公益訴訟的重要力量。德國訴訟法學家H·蓋茨曾說：“私人為了公共利益而提起的訴訟不斷增多，這種狀況被大多比較法學者認為是今后民事訴訟最主要的發展，這一變化可能給民事訴訟的形式和特征帶來巨大變化。”

中國現行法律只明確了國家規定的機關和有關組織可以代表消費者群體提出公益訴訟，個人不能以自己的名義提起公益訴訟。但社會生活中從來不乏急公好義之人，經濟人假設也承認自身效益的最大化是從利他中得到滿足。但是中國現在的訴訟制度沒有給這些“愛管閑事的人”提供發揮的舞臺。實踐中出現為了反對某一不合理現象，不得不先主動接受經營者的侵害，再以受害消費者的名義提起訴訟的不良現象。消費者意圖維護多數消費者權益，在起訴時卻只能主張自己的權益，不能直接維護公益。只能期盼相關訴訟能引起人們的關注，引導人們關注自己的合法權益，能否實現最初的目的沒有任何保障。這類訴訟對消費者個人而言代價高，還不一定能達到預期效果，不得不說是這些孤獨的戰斗者們的悲哀。

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