當前重慶市城鄉教育一體化的問題與對策

陳切鋒，李美瓊

（1.重慶市中小學衛生保健所，重慶渝中400015；2.重慶市北部新區竹林實驗學校，重慶渝北401123）

當前重慶市城鄉教育一體化的問題與對策

陳切鋒1，李美瓊2

（1.重慶市中小學衛生保健所，重慶渝中400015；2.重慶市北部新區竹林實驗學校，重慶渝北401123）

重慶是典型的城鄉二元經濟社會結構，城鄉教育空間形態“盈虧”現象、物質形態“梯度”現象、社會形態“失衡”現象、文化形態“錯位”現象明顯，城鄉、區域、校際之間的教育差距較大，嚴重影響了城鄉教育一體化進程。今后一個時期，要以基本實現城鄉教育一體化為總體目標，以“三化建設”為抓手，深化核心領域“四大改革”，強化城鄉教育的雙向溝通、良性互動，建立城鄉教育相互依托、互利互惠、相互促進、協調發展、共同繁榮的新型城鄉教育關系，提升統籌城鄉教育發展“三大水平”，實現城鄉義務教育均衡發展、非義務教育協調發展。

城鄉教育一體化；問題；對策

重慶是典型的城鄉二元經濟社會結構，教育作為經濟社會發展的重要組成部分，在服務城鄉經濟社會發展的同時，面臨著城鄉教育一體化發展的現實問題。近年來，重慶全面開展國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區建設，大力推進城鄉學校布局結構、基礎教育、教師隊伍等“九大改革”[1]，推動了學前教育普惠發展，加快了義務教育均衡發展，促進了普通高中優質發展，助推了職業教育轉型升級，提高了高等教育綜合實力。總體來看，重慶統籌城鄉教育雖然呈現出良好的發展態勢，但與經濟社會發展還不完全適應，城鄉、區域、學校之間發展差距依然明顯，推進城鄉教育一體化發展任重而道遠。

一、當前重慶市城鄉教育一體化的主要問題

（一）空間形態“盈虧”現象比較明顯

隨著工業化、城鎮化以及戶籍制度改革的進程加快，重慶城鎮化率由2008年49.99%上升到2012年56.98%，城鄉學校布局和專業設置調整步伐明顯滯于工業化、城鎮化進程，農村學校“空殼”與城鎮學校“過剩”現象并存，市場需求專業“稀缺”與學校專業設置“同質”現象并存（如表1～4所示）。

表1 2011年重慶市幼兒園至普通高中學校城鄉結構對比

表2 2011年重慶市幼兒園至普通高中在校學生城鄉對比

表3 重慶市獨立設置高職院校專業設置同質化前十位統計表

表4 重慶市高職院校分專業大類在校生情況示意圖

（二）物質形態“梯度”現象比較明顯

重慶市“一圈”地區屬于經濟發達地區，兩翼地區屬于經濟不發達地區。由于各地區教育投入存在較大差距，在城鄉之間、區域之間自然形成了物質形態上的“梯度”（如表5所示）。全市中小學教師分布不均衡，中小學師生比一圈地區明顯高于兩翼地區，一圈為18.3：1，渝東北為22.1：1，渝東南20：1。城鄉中小學教師學歷達標率、職稱結構、學科結構城鄉差異明顯（如表6～8所示）。

（三）社會形態“失衡”現象比較明顯

在國民教育體系中，義務教育、普通高中階段教育、職業教育、高等教育不論是辦學體制、管理體制，還是評價機制、保障機制等方面都比較完善，城鄉發展差距日趨縮小。但學前教育和繼續教育與之相比，還相對滯后，城鄉發展差距十分明顯。

1.學前教育地位十分孱弱

學前教育經費雖然納入了地方財政預算，但所占比例很小，學前教育經費投入不足，致使城鄉幼兒園辦園條件總體較差。幼兒園教師身份不明確，基本沒有獨立編制。除了少數獨立設置的公辦幼兒園有獨立編制，大多數小學附屬幼兒教師沒有獨立的名分，很多民辦幼兒園的幼兒教師覺得自己是臨時工、打工仔，渴望走出幼兒園。幼兒教師待遇總體偏低，培訓、評優評先、公費醫療、保險、獎金福利等基本權益缺乏保障。

2.繼續教育發展機制不健全

各級政府還沒有建立起繼續教育宏觀管理體制和統籌協調機制，用人單位及社會各界也沒有形成良好的繼續教育認知環境。政府投入嚴重不足，繼續教育社會化投入和以財政投入為主的繼續教育成本分擔機制沒有真正建立。繼續教育的優質資源，主要集中在主城區，地理分布極不平衡。由于繼續教育統籌缺失，繼續教育發展的城鄉聯動機制、城市反哺農村的機制、優質教育資源共享機制等還未形成。

表5 2011年重慶市“一圈兩翼”小學、普通初中和普通高中辦學條件對比

表6 2011年重慶市幼兒園至普通中學教職工城鄉對比

表7 2011年重慶市幼兒園至普通中學專任教師城鄉對比

表82011 年重慶市中小學教師職稱對比

（四）文化形態“錯位”現象比較明顯

不少學校定位，沒有堅持以全面貫徹黨的教育方針為總綱領，以現代教育理念為指導，對自身條件、客觀環境、社會需求和發展潛力等缺少理性分析，心浮氣躁，盲從跟風，特色不明，學校育人功能和服務功能未能充分發揮“正能量”。

1.學校定位有悖于教育規律

學前教育階段，不少學校小學化傾向沒有得到根本扭轉，嚴重影響了幼兒的身心發展。義務教育階段，不少學校還未走出應試教育的藩籬，片面追求升學率，沒有把教育的重點放在素質教育上來，抹殺了不少學生的個性發展。職業教育階段，盲目追求規模，忽視質量建設，學生“術業無專攻”，與市場需求脫節。高等教育階段，忽視內涵發展，學科布局和專業設置同質化現象嚴重，辦學特色不鮮明，培養的人才不能適應就業市場和經濟社會發展需求。

2.高等教育服務意識不強

一方面在人才培養上追求規模、層次，在學科專業建設上追求大而全，在科學研究上不聯系實際，只關注課題、論文數量。另一方面，教育行政部門對高校、對教師基本上不作社會服務方面的要求，考核評價時也不將其列入指標，認為提高高等教育質量只限于高水平大學建設和高校教學質量，而涉及高校的社會服務只提及科技成果轉化。

二、影響城鄉教育一體化的主要原因分析

重慶是一個集大城市、大農村、大山區、大庫區于一體的年輕直轄市，是中國城鄉二元結構的縮影。長期以來，城鄉分割的經濟結構和城鄉分野的教育制度致使教育資源配置城鄉不平等，無形之中拉大了城鄉教育的差距，制約了城鄉教育一體化發展。

（一）城鄉分割的經濟社會結構是導致城鄉教育差距的重要原因

我國城鄉二元經濟結構是在計劃經濟體制下形成的，它的形成有著特定的歷史緣由，也有著特殊的歷史價值和意義，但由此產生的消極影響也不可估量。城鄉二元經濟結構最突出的弊端在于，它以規制的方式確定了城市和農村的邊界，同時也確定了“城市人”和“農村人”的邊界。在長達50多年的社會發展歷程中，國家實行的是“農業哺育工業、農村支援城市”發展戰略，國家的種種政策也存在偏袒“城市”和“城市人”的傾向[2]。在計劃經濟時代產生的“戶籍制度”，嚴格限制農村人口向城市流動，不僅阻礙了城鎮化進程，而且還助推了城鄉差距的進一步擴大。大量調查顯示，城鄉居民收入差距直接導致城鄉人口受教育的差距，城鄉教育發展不平衡的根本原因也是城鄉經濟發展不平衡所致。

表9 2008－2012年重慶城鄉居民人均可支配收入的變化

（二）城鄉分野的二元教育體制是導致城鄉教育差距的直接原因

目前，盡管國家非常重視農村教育發展，但較之城市教育發展而言，農村教育發展仍然滯后。政府在教育資源的配置方面，特別是優質教育資源配置明顯傾向于城市教育，而且農村優質教育資源還在不斷流向城市，加劇了城鄉教育之間的差距。

1.“城市優先”的義務教育制度設置鑄就了城鄉教育差距

1986年4月12日第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國義務教育法》規定，國家實行九年制義務教育，要求省、自治區、直轄市根據該地區經濟、文化發展狀況，確定推行義務教育的步驟，標志著中國已確立了義務教育制度。我國九年制義務教育實際實行有步驟的推進策略，城市中的義務教育先行于農村中的義務教育發展便不言而喻。這種制度安排，意味著肯定城市中的適齡兒童有優先獲得九年義務教育的權利，政府的責任首先讓城市兒童享受九年義務教育，然后再使九年義務教育向農村拓展[2]。

2.“二元分割”的教育財政體系加劇了城鄉教育差距

1985年中共中央發布《關于教育體制改革的決定》，明確了九年義務教育制度及義務教育由地方政府分級管理的體制。中小學管理權的層層下放也伴隨著教育財政體系的分割，把本應由政府、社會和家長共同承擔的農村義務教育中的“義務”轉嫁給了農村社會和家長，由此造成農村教育投資主體的錯位和城鄉教育差距的擴大。1989年財政體制改革中鄉級財政預算的建立，把農村教育經費全部落到鄉鎮和農民身上，強化了二元分割制度下的不平等。1992年《中華人民共和國義務教育法實施條例》規定，新增教育附加費一項用于舉辦教育事業，城鎮教育附加費向企業單位收取，農村直接向農民收取。這一制度雖然調動了地方政府和農民辦學的積極性，但加重了農村和農民負擔，從而影響了農村經濟社會的發展，同時也阻礙了農村教育的發展。

3.“重點學校”的制度加重了城鄉教育差距

義務教育階段的重點學校，現在演繹成的“名校”或“特色學校”，大多設在城市和縣鎮，政府把大量的稀缺教育資源投放在這些學校，導致農村普通學校教育資源相對短缺。同時，它所造成的資源優勢和品牌效應形成了對社會資源的聚集和對農村優質教育資源的吞噬，農村優質師資不斷流向城市，農村優質生生源不斷涌向城市，致使農村學校辦學條件日趨惡化。

三、推進重慶城鄉教育一體化的對策建議

城鄉教育一體化是城鄉一體化的重要組成部分，是保障城鄉教育均衡發展、促進教育公平的必然要求。重慶統籌城鄉教育改革試驗五年來，在教育財政投入、辦學體制、師資建設、招生考試制度等一些重點領域和關鍵環節上的改革取得了一些突破，城鄉教育形成了統籌發展的良好格局，為推進城鄉教育一體化發展奠定了良好的基礎[3]。今后一個時期，要以基本實現城鄉教育一體化為總體目標，以“三化建設”為抓手，深化核心領域“四大改革”，強化城鄉教育的雙向溝通、良性互動，建立城鄉教育相互依托、互利互惠、相互促進、協調發展、共同繁榮的新型城鄉教育關系，提升統籌城鄉教育發展“三大水平”，實現城鄉義務教育均衡發展、非義務教育協調發展。

（一）推進教育信息化、學校標準化、教育國際化建設

一是以教育信息化加快城鄉一體化進程。建設市級教育資源數據中心云、教育資源公共服務門戶平臺、本地特色教育資源庫三大體系，將優質資源送到每一個班級，實現城鄉教與學資源數字化、交流形式網絡化。二是以學校標準化夯實城鄉教育一體化基礎。建立包括經費保障、設施設備、教師配置、教育管理、課程設置、辦學水平等在內的城鄉教育統一的辦學標準體系，城鄉學校標準化達標率達到100%。三是以教育國際化提升城鄉一體化水平。適應建設國家中心城市和內陸開放高地需要，深化國際交流與合作，促進城鄉各級各類教育融入國際交流合作中，把城鄉學生培養成具有國際視野的新型人才[4]。

（二）深化核心領域的“四大改革”

一是改革經費保障機制。健全政府財政教育投入考核指標體系，實施考核并公布結果，建立分類保障和管理機制，重點支持學前教育普惠發展、義務教育均衡發展、擴大普通高中優質資源、職教基礎能力建設、高校教育質量提升和教師隊伍建設。二是改革教師隊伍建設制度。探索建立教師“縣管校用”機制，完善師范教育和在職培訓相銜接的教師培養體系，采取定向培養、定點招聘“全科教師”的辦法解決農村邊遠學校音體美和外語等學科教師緊缺問題，建立“學區制”管理模式，實行“學區”內教師定期流動，合理輪崗，教研培訓一體化。設立扶持農村義務教育教師發展專項資金，為長期在鄉及其以下學校從教和交流的干部教師發放相關補貼。三是改革教育管理體制。建立健全“管辦評分離”制度，明確各級政府責任，推進學校分類管理，規范學校辦學行為，發揮社會參與作用，形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制。加快構建政府、學校、社會新型關系，落實學校辦學自主權，健全政府主導、社會參與，辦學主體多元、辦學形式多樣、充滿生機活力的辦學體制。加強教育督政，建立督導通告問責制，建立教育管理干部交流機制，推進學校安全立法工作，繼續探索部門管理職能統籌。四是改革考試招生評價制度。取消聯招考試，實行市級重點普通高中統招計劃到校。積極探索招生和考試相對分離、學生考試多次選擇、學校依法自主招生、專業機構組織實施、政府宏觀管理、社會參與監督的運行機制，探索高中學業水平考試成績和綜合素質評價作為高校招生錄取重要依據的辦法，從根本上解決一考定終身的弊端。

（三）著力提升三大水平

一是進一步提升城鄉教育公共服務水平。著力解決“入園難、入園貴”和義務教育“擇校熱、大班額”兩大難題，全面普及城鄉學前教育，推進義務教育在縣域均衡基礎上優質發展。二是提高城鄉人才培養水平。全面實施素質教育，深化課程和教學改革，創新人才培養模式，培養學生的社會責任感、創新精神和實踐能力。引導城鄉學校內涵發展，實現統籌城鄉教育從改善外在條件向提升質量的轉變。三是提高教育服務經濟社會發展水平。根據未來我市高技能人才預計88萬的需求量[5]，構建以普通高校為主的研究型人才培養和以職業院校為主的技能型人才培養的雙軌人才培養體系，穩步提高職業教育和高等教育人才培養質量。建立產學研深度融合的運行機制和綜合評價制度，培育和建立一批協同創新中心，培養一大批協同創新團隊和拔尖創新人才。

（四）建立城鄉教育一體化指標體系

根據城鄉教育發展規律和本質，從空間形態、物質形態、社會形態、文化形態四個基本維度構建城鄉教育一體化評估指標體系，加強區縣和學校考核評估，促進城鄉教育一體化發展[6]。一是空間形態一體化，統籌謀劃不同地域、不同主體功能區、不同城鄉層級教育空間結構，使城鄉學校實體與功能系統相互適應、相互整合。二是物質形態一體化，統籌聚納和配置城鄉教育資源，從環境、學校、教師、設施設備、課程教材五大要素進行整體設計，使教育資源得到科學整合和利用。三是社會形態一體化，兼顧不同階層人群多元化教育需求，重點保護農村和弱勢群體的教育權利和權益，在復雜的社會分層中最終達成教育公平目標。四是文化形態一體化，既堅持辦學方向和理念、人才觀和質量觀、教學與管理等城鄉趨同，又使得城鄉教育在制度、文化底蘊、氛圍方面各盡其美，各顯特色。

[1]重慶市統籌城鄉教育綜合改革實施方案[Z].渝府發〔2008〕94號.

[2]張金英.城鄉教育一體化的動力機制及戰略研究[D].天津大學管理學院，2010.

[3]重慶市人民政府.建設國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區第一階段工作情況[R].2012.

[4]徐孝勇.統籌城鄉發展與農業信息化建設關聯性研究——以重慶市為例[J].重慶師范大學學報：哲學社科版，2011（2）：101-108.

[5]重慶市中長期城鄉教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）[Z].渝委發〔2010〕38號.

[6]牟延林.重慶市城鄉教育一體化指標體系研究報告[R].2013.

責任編輯：吳強

The Current Problems and Countermeasures of the Integration of Urban and Rural Education in Chongqing City

CHEN Qiefeng1,LI Meiqiong2
（1.Chongqing Institute of Middle and Primary Health Care,Yuzhong Chongqing 400015,China; 2.The Northern Part of Chongqing City Bamboo Experimental School,Yubei Chongqing 401123,China）

The city of Chongqing is the typical urban and rural dual economic and social structure.The space form“profit and loss”phenomenon in the urban and rural education,material form“gradient”phenomenon,social form“imbalance”phenomenon, culture“dislocation”phenomenon are obvious,and the education gap among urban and rural,regional is quite big,which seriously impact on the process of integration of urban and rural education.A period in the future,to realize the integration of urban and rural education as the overall goal,with“three building”as the starting point,deepen the core areas of“four reforms”, strengthen two-way communication,positive interaction between urban and rural education,establish the new relationship between urban and rural education of mutual benefit,mutual promotion,mutual coordination development,common prosperity of, promote the“three level”development of urban and rural education,to realize the balanced development of urban and rural compulsory education,and coordination development of noncompulsory education.

the integration of urban and rural education;problems;countermeasures

G471

A

1673-8004（2014）06-0160-06

2013-12-24

陳切鋒（1975-），男，重慶奉節人，一級教師，主要從事教育政策和學校衛生保健研究；李美瓊（1975-），女，重慶奉節人，一級教師，主要從事中小學教育教學研究。