提高代表書面意見辦理實效的調查與思考

閔行區人大工作研究會

督辦好代表書面意見是保障代表權利、激發代表履職積極性的重要因素，也是增強人大工作實效、推動解決人民群眾切身利益問題的一個重要抓手。近年來，如何有效辦理好代表書面意見，越來越受到各級人大及人大代表的關注。本文試圖以閔行區的代表書面意見辦理工作為樣本，對代表書面意見辦理過程中存在的問題及其原因進行分析，并提出可行性建議，為普遍提升這項工作的水平和成效提供參考。

一、當前代表書面意見辦理過程中存在的主要問題及原因分析

當前，在代表書面意見辦理過程中，普遍存在以下幾個方面的問題：一是辦理過程不規范，工作不到位；二是辦理實效不明顯；三是辦理工作呈現出碎片化和隨意性的特點；四是督辦效果不佳。

這些問題的產生，既有客觀條件的限制，也有承辦單位主觀方面的問題，同時還有外部監督方面的因素。

（一）客觀因素

一是代表書面意見本身的質量問題。從當前的情況來看，書面意見質量參差不齊。書寫不規范，表述不清楚，意見建議不具體、不可行等問題普遍存在，影響了書面意見的解決率。

二是資金問題。不少書面意見的辦理都涉及到財政資金的支出，如代表普遍反映的道路交通問題等。這些問題，由于財政資金短缺，或者當年沒有預算等，年內或短期內難以解決。

三是權限問題。一些意見涉及法律法規的修改完善，或者屬于市級層面解決的問題，區政府及其職能部門在客觀上難以解決。

四是問題本身的復雜性。如一些歷史遺留問題，以及群租、社會治安、教育質量等方面的問題，產生的原因比較復雜，解決的難度非常大，承辦部門往往只能留作參考。

五是缺乏具體明確的制度規范。首先，對書面意見辦理階段的具體工作，如部門之間的協調、所需資金如何解決、與代表的溝通反饋、責任追究等都缺乏規范性要求。不僅法律沒有規定，市、區兩級人大、政府也均無明確規定。其次，對辦理質量的好壞，缺乏具體明確的評價標準。

（二）主觀因素

一是由于信息不對稱，意見是否解決很大程度上取決于承辦部門的主觀意愿和責任感。書面意見是應該“解決”還是“留作參考”，沒有具體的判斷標準，承辦部門的自由裁量權很大。而且存在信息不對稱，選民和代表可能只了解問題的表面現象，對于問題的根本原因、解決問題的關鍵環節等信息往往由承辦部門、科室甚至個人壟斷，形成外行監督內行的局面。信息不對稱不僅發生在人大和政府、代表和政府之間，甚至發生在政府系統內部，科長敷衍局長、局長敷衍區長，會辦敷衍主辦，委辦局敷衍區府辦的情況也都一定程度存在。

二是決策與執行的一體化，導致承辦部門趨易避難。目前的辦理體制下，絕大部分書面意見的主辦部門既是決策部門也是將來的執行部門，甚至于決策者和執行者是同一科室、同一個經辦人。因此其在決策時，必然更多地考慮執行的難易程度，只要執行的困難較大，他們決策時自然傾向于“留作參考”。

三是問責和激勵機制不完善。目前代表書面意見的辦理質量對承辦部門、領導、經辦人的利益不產生實質性影響。雖然有考核機制，但僅僅考核答復階段的工作，真正決定辦理成效的執行階段工作還沒有納入。

（三）外部監督方面的因素

外部監督主要是指區人大常委會對代表書面意見的督辦。從以往的情況來看，影響督辦效果的因素主要有以下幾個方面。

一是督辦工作的目標不夠明確。比如，哪些書面意見應當解決，其判斷標準或篩選機制是什么？督辦工作應注重對程序的監督還是對結果的監督？督辦的重點是什么，如何確定督辦重點？督辦是否有定性或定量目標？等等。在督辦過程中都不是很明確。

二是監督能力不足。由于書面意見數量較多，督辦工作的人手和時間有限，目前人大對相關信息的收集和處理是較為粗糙的。同時，督辦工作要求督辦人員對相關部門的工作有相當大程度的了解，并能夠判斷其工作質量和過失所在。但人大有時即便調查后，也無法判斷承辦部門是否有過失，因為許多問題具有專業性，或者是歷史遺留問題，情況錯綜復雜，因此督辦的結果往往是不了了之。

三是督辦機制不健全。代表如果對承辦部門的態度、答復或辦理結果不滿意的，通過什么途徑及時獲得支持？對于代表和承辦部門，或者區人大常委會、代表和承辦部門之間認識不一致的意見，應當通過什么方式解決？都沒有明確規范。在監督手段上，監督的剛性和權威需要進一步提升。在監督力量的整合方面，主要是以人事代表工委為主，其他工作機構、代表組的力量沒有得到有效整合和利用。

三、關于提高代表書面意見辦理實效的思考與建議

（一）把好書面意見的入口關

書面意見的質量與整個辦理工作的實效密切相關。建議采取幾個方面的具體措施，把好書面意見入口關。一是可以進一步完善書面意見撰寫指南和規范，讓代表明確書面意見的具體要求和提交程序。二是要加強對代表的服務保障，代表提交書面意見前，可以委托代表組工作人員或選區內基層組織進行調查，以確保書面意見所反映內容的客觀真實。三是可以建立代表組合議制，代表提交書面意見前，先在代表組進行集體討論，以集思廣益，避免隨意性。四是區人大常委會可以探索對提交的代表書面意見進行初步審查，對于形式或內容上存在欠缺或疑問的書面意見，建議代表進行修改或主動撤回。

（二）推動政府完善書面意見辦理機制

一是要完善辦理規范。第一，書面意見的答復和結案報告應當由主要負責人簽字，以示負責。第二，凡是答復“計劃解決”和“留作參考”的書面意見，應當經過承辦部門的專題會議討論，做到決策與執行適度分離。第三，各承辦部門應根據區人大常委會和區政府有關規定，結合本部門實際制訂或完善書面意見辦理的具體流程和規范要求。

二是要加大協調力度。代表書面意見涉及跨部門的綜合性問題越來越多，辦理過程中協調難度加大。區政府應進一步完善協調機制，提高內部協調能力，以有效推進跨部門意見的辦理。

三是要加大考核力度。要建立關于代表書面意見辦理的考核制度和問責制度。同時，各部門內部應建立或完善代表書面意見辦理的考核和激勵機制。

（三）改進書面意見督辦機制

一是要明確督辦重點。當前，人大還沒有足夠的力量對每件書面意見進行跟蹤督辦。建議選擇以下幾類書面意見作為督辦重點：（1）代表對答復或辦理結果不滿意的；（2）連續兩年以上提出的書面意見；（3）多名代表同時提出內容類似的書面意見；（4）區人大常委會認為群眾反響強烈，需要重點督辦的書面意見。其次，區人大常委會每年可以選擇一到兩個承辦部門，對其辦理工作進行專門檢查和評估，督促其提高認識、完善制度，提高辦理質量。

二是要整合督辦力量。首先，要鼓勵代表本人進行跟蹤監督。其次，要整合區人大常委會各工作機構的力量。每個工委每年要承擔部分書面意見的督辦任務，把書面意見督辦和其他監督工作有機結合起來。第三，要發揮好代表組的作用。對一些在一定區域范圍內影響較大的書面意見，代表組可以采取專題視察或調研，以及同承辦部門專題溝通的方式進行督辦。這樣既有利于推進書面意見的督辦，也有利于豐富代表小組的活動形式和內容。

三是要完善調查和協調機制。代表對答復結果不滿意的，承辦部門應當專門研究分析，并向代表說明原因。如果代表仍然不滿意，人大常委會相關工作機構應當介入并啟動調查程序，分別聽取承辦部門和代表本人的意見，了解不滿意的原因，并進行協調。區人大常委會相關工作機構無法協調解決的，應當提請常委會主任會議討論，并將討論結果向區政府反饋，建議區政府辦公會議專題研究。

四是要綜合運用多種監督手段。第一，可以通過座談會或個別走訪，聽取代表和承辦部門的意見，以了解相關情況。第二，可以由區人大常委會相關工作機構或代表組對書面意見落實情況組織專題視察和評議。第三，區人大常委會可以就某個部門或某件書面意見的辦理情況進行專門調查和溝通。第四，區人大常委會主任會議可以專門聽取某個部門或重點意見辦理情況的報告。第五，區人大常委會會議在審議相關報告時，可以更多地安排專題詢問。第六，舉行公開聽證會，利用第三方的力量來推動書面意見的辦理。第七，對于辦理工作存在嚴重問題的部門可以啟動質詢等剛性監督手段。

五是要提高書面意見辦理工作的透明度。可以探索試行書面意見內容和答復、辦理結果在選區公開的做法，讓選民監督代表的履職行為和承辦部門的工作。也可以探索在網上把代表書面意見的提交、答復、落實內容全程公開的做法，提高人大和政府工作的透明度。