“考”問大氣污染防治

丁筱凈

去年發布的《大氣污染防治行動計劃》（簡稱大氣十條）受到外界的高度關注。2014年初，環保部與31個省份簽訂了《大氣污染防治目標責任書》，以進一步推動各地空氣質量的改善。其中，京津冀及周邊地區、長三角、珠三角區域內的10個省及重慶市重點考核PM2.5年均濃度下降情況，北京、天津、河北確定下降25%的目標，山西、山東、上海、江蘇、浙江確定下降20%的目標，廣東、重慶確定下降15%的目標，內蒙古確定下降10%的目標。

大氣十條及大氣污染防治目標責任書能否如期完成？在2013—2017年之間是否有一種考核機制來監督地方政府的大氣污染防治成效？

5月28日，國務院下發的《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）》（以下簡稱考核辦法，）回答了這個問題。

“考核辦法強化了對考核結果的運用，考核結果報經國務院審定后，交由中共中央組織部，作為對各地領導班子、領導干部綜合考核評價的重要依據；考核辦法實行‘獎優與‘罰劣并重，提出將考核結果作為中央財政安排資金的重要依據，對考核結果優秀的將加大支持力度，對考核結果不合格的，適當扣減中央財政安排資金。”環保部副部長翟青表示。

除了以上兩種方式之外，對于考核不合格的省份，將由環境保護部會同組織部門、監察機關等部門約談省級人民政府及其相關部門有關負責人；環境保護部對該地區有關責任城市實施環評限批，取消環保榮譽稱號。對未通過終期考核的，對整個地區實施環評限批，此外，加大問責力度，必要時由國務院領導同志約談省級人民政府主要負責人。

“既抓住了‘官帽子，也抓住了‘錢袋子，這兩點充分體現了考核是實實在在的。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文表示。

“考”問可量化

考核辦法指出，各省份人民政府是實行大氣十條的責任主體，政府主要負責人對本行政區域大氣污染防治工作負總責；環境保護部會同發改委、工業和信息化部、財政部、住房城鄉建設部、能源局等部門和單位開展大氣十條實施情況的考核工作。

據《民生周刊》記者了解，考核的內容主要包括兩個方面，實施雙百分制。第一個百分衡量的是空氣質量改善目標完成情況。對復合型大氣污染嚴重的京津冀及周邊6省份、長三角3省份、珠三角區域、重慶市考核PM2.5年均濃度下降程度；其他省份考核PM10年均濃度下降程度。根據國務院新聞辦公室5月26日發布的《2013中國人權事業的進展》白皮書，我國目前已經建設完成612個PM2.5監測點并開始發布實時數據。

第二個百分考核的是大氣污染防治重點任務完成情況進展。重點任務包括產業結構調整優化、清潔生產、煤炭管理與油品供應、燃煤小鍋爐整治、工業大氣污染治理、城市揚塵污染控制、機動車污染防治、建筑節能與供熱計量、大氣污染防治資金投入、大氣環境管理等10個方面共計29項子指標。其中分值較高的是大氣環境管理16分、工業大氣污染治理15分、機動車污染防治12分、產業結構調整12分。

值得關注的是，此次考核在京津冀及周邊6省份、長三角3省份、珠三角區域等重點區域，考核分數最終以兩個分數中較低的分值為準，只要有一個分數不合格，既視為整體不合格。

此外，考核實行年度考核與終期考核相結合。自2014年起，每年對各省份年度實施情況進行評估考核，其中對2013年度，重點評估各地區大氣污染防治重點工作的部署情況；2018年對整體實施情況進行全面評估考核。終期考核實施空氣質量改善目標完成情況一票否決，完成《大氣污染防治目標責任書》所列質量改善目標，視為通過考核，反之即視為未通過考核。

“考核辦法的力度是前所未有的。”中國環境科學研究院副院長柴發合表示，在10項指標中，工業大氣污染治理和產業結構調整占了很大分值，這也說明了我國污染的根源，很多污染問題都是產業結構的問題，重污染工業比重較大，而這必將成為今后治理的重點。

“北京完成得再好，河北如果不達標，那根據考核辦法，北京也是不合格的。這就是高層在向地方政府透露一個重要的信息——大氣污染聯防聯控一體化一定要做到。”常紀文對《民生周刊》記者表示。

“考核可量化，是考核辦法最大亮點之一。以前的環保工作匯報都非常虛，都是地方政府說投入了多少資金，做了多少事情，但是具體取得了多大效果，并不清楚。這次的考核有一系列指標體系。淘汰了多少產能？拆掉了多少座小鍋爐？或者是PM2.5的濃度下降了多少，都是清清楚楚的。”常紀文說。

考驗“官帽子”“錢袋子”

在常紀文看來，考核辦法的另外兩個亮點就是考核結果將直接影響地方政府一把手的前途，影響地方政府的財政收入。

考核結果報經國務院審定后，將交中共中央組織部，作為對各地領導班子、領導干部綜合考核評價的重要依據。“中組部的參與充分體現了考核的嚴格。地方政府的領導非常看重自己的前景，如果他們在優化調整產業結構的時候，有一絲動搖，很可能就會影響自己的仕途，這個風險對官員的約束力是很強的。”常紀文表示。

除此之外，中央財政將考核結果作為安排大氣污染防治專項資金的重要依據，對考核結果優秀的將加大支持力度，不合格的將予以適當扣減。常紀文認為，這一條規定的力度雖然比不上中組部參與，但同樣會對地方政府形成很大的壓力。

“如果年度考核不合格，中央財政扣減大氣污染防治專項資金，并不代表大氣治理的投入減少，而是意味著地方政府要投入更多的錢。因此，這項獎懲應是一種動力，促使地方政府更積極主動治理大氣。”中國環科院柴發合解讀到。

早在考核辦法出臺之前，面對大氣十條與自己定下的目標責任書的嚴峻考驗，已經有地方政府開始進行自我考核。今年5月起，《福建省重點減排縣（市、區）單列考核辦法》開始施行，旨在強化重點地區減排工作考核，加快推進重點減排項目。

根據福建省考核辦法規定，考核對象為列入年度省減排單列考核名單的重點縣（市、區）人民政府，考核指標為國家實行排放總量控制的主要污染物指標年度減排目標完成情況，“十二五”期間為化學需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物。endprint

和國家考核辦法相比，福建對未通過考核的縣市執行的懲罰將更加多樣化、多層次：福建將對未通過考核的區域負責人進行約談、全省通報并在省主流媒體公布、對區域內新增相應主要污染物建設項目實行環保限批、對所涉企業集團新增相應主要污染物建設項目實行環保限批并落實相關經濟約束政策等措施。

福建省考核辦法同時要求，對未通過考核的應于一個月內向設區市政府做出書面報告，明確整改措施和時間節點，對未完成整改任務的，再次采取暫停安排各項環保專項補助資金、暫停環保模范城、生態縣（市、區）推薦、考核、命名等措施。

如此多樣化的懲罰措施是否能對福建省的減排工作形成強有力的推進作用，還有待時間考驗，但同作為沿海省份的山東，其針對大氣質量的地方性法規效果已經得到了首輪檢驗。

山東“對賭”經驗

考核辦法的公布，令人想起了不久前被媒體報道過的《山東省環境空氣質量生態補償暫行辦法》。該辦法從2014年1月1日開始實施，每個季度省級和地市“對賭”空氣質量：每個季度考核一次全省每個地級市的空氣質量，對比每季度空氣污染物的同比均值，如同比有所改善則省財政將將根據改善的程度出資獎勵；如果同比有所惡化，則需向省財政繳納罰款。

山東省的嘗試實為用經濟杠桿撬動地方政府改善環境的熱情與潛力。雖然與國家的考核辦法相比，山東省的嘗試僅涉及經濟因素，但作為全國首創“空氣質量生態補償”的地區，山東的經驗還是有值得借鑒之處。

在山東省的辦法當中，將細顆粒物（PM2.5）、可吸入顆粒物（PM10）、二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）季度平均濃度同比變化情況作為考核指標，這四類污染物考核權重分別為60%、15%、15%、10%。

該辦法的設計者，山東省環境規劃研究院院長謝剛表示，之所以考核這四項污染物，是因為它們是山東省空氣質量主要污染物，PM2.5更是重中之重，也是目前距離標準差距最大的指標。而二氧化硫、氮氧化物雖然也超標，但幅度不大。因此確定了目前的權重。

目前，山東省第一季度的考核結果已經出來，結果顯示全省17個城市的空氣質量同比都有所改善，其中聊城市的改善情況排名第一，而煙臺市的排名末尾。

為了獎勵所有空氣質量改善的城市，第一季度山東省政府一共掏出了7029萬元作為獎金，其中排名第一的聊城入賬950萬元，最少的煙臺也入賬32萬元。有媒體報道，這個標準相當于1微克/立方米的污染物均值20萬元。

無論在國家或是各省的考核中，監測數據真實準確都是決定考核公平與否的最重要前提。《民生周刊》記者了解到，山東省為了保證數據真實準確，進行了一番嘗試。2008年4月1日，山東省于全國率先建設了全省環境自動監控系統。2011年，山東省又啟動監測管理體制改革，將監測權從被考核者手中收回，交到考核者手中，實際上等于上收一級，減少了監測數據中的水份。2013年，山東省通過招投標，將監測系統移交給社會機構，省環保廳只做監管者，并由省財政出錢購買數據，使得地方作假更為困難。

值得注意的是，盡管山東省對監測數據作假設置了重重政策障礙，但2013年以來，山東省環保部門聯合公安等部門打擊在線數據作假行為，還是查處了20家企業基礎數據作假行為，其中3起移交公安部門處理。這說明，在國家大“考”時，預防監測數據作假還是考核部門需要應對的一大難題。

聊城環保局副局長傅衛東表示，2013年以來，山東省就開始每月公布一次質量排名，排在后面的城市壓力很大。各城市爭先恐后擺脫倒數位置，2013年上半年菏澤是倒數第一，下半年聊城就成了空氣質量倒數第一。“生態補償辦法很有效。獎罰不在多少，山東人很要面子，罰一分錢也事關面子。當然，背后會影響提拔進步。”傅衛東表示，自從實行生態補償后，市長在環保方面的現場辦公頻率高了，還出現過兩位市長共同在工地解決污染問題的情況。

“生態補償辦法可以相當大地解決大氣污染防治（環保部門）的權威性不足的問題。比如，工業污染由環保部門管，城市揚塵污染是屬于住建部門管，油品的流通環節屬于工商管理部門管，油品的質量屬于技術監督局管。污染防治的職能分散在政府的各個部門，而生態補償辦法可調動黨委主動協調各部門齊抓共管，聚集各社會力量，共同促進空氣質量的改善。”山東省環保廳廳長張波對媒體表示。endprint