檔案行政指導存在的問題及其法治化

蓋丙蘭

檔案工作是最早使用“檔案行政指導”一詞的領域與行業之一。早在2000年謝凌奕在其發表在《北京檔案》上的《淺析檔案行政指導》一文中就曾給檔案行政指導下過定義。之后理論界一直進行著研究與探討，實務界也不斷地進行著實踐與摸索。

隨著檔案法制化建設進程和依法治檔的推進，檔案行政指導作為一種新型的檔案行政和施政手段，越來越多地應用于檔案行政管理的各個環節。但與檔案業務指導、檔案行政執法工作相比，我們實踐檔案行政指導的時間還比較短，無論是檔案行政管理實務界還是檔案學界都缺乏系統、深入研究。近些年來，檔案行政指導在實踐中還存在著實施過程中常伴有某種事實上的強制力，造成被指導者違心地服從指導；透明度較低，監督失控，造成濫用指導、顯失公正等弊端；責任不夠明確，易造成救濟方法難以周全等不足。有學者指出：“我國檔案行政指導實踐中存在的突出問題是：對行政指導應用于檔案行政管理的認識有待提高；檔案學術界對行政指導應用于檔案行政管理領域的研究還沒有提到議事日程；檔案行政管理部門行政指導行為的規范化、制度化程度不高；一些行政指導行為的透明度不足；對檔案行政指導的監督約束機制亟待完善。”造成上述情況的原因有客觀的，也有主觀認識上的。盡管檔案行政指導是具有廣泛的社會管理需求并且普遍存在的行政現象，各層次檔案法律法規規范中也有不少具體規定，但是對檔案行政指導及其特性，不論是檔案行政管理機關，還是廣大檔案行政管理相對人都還缺少正確的認識和態度，“在實踐中采取消極行為，對行政指導持有排斥、忽視甚至否認的態度，而過于迷信法律的強制手段；對社會主義的法制經濟的理解片面而武斷，對行政管理的手段與社會發展的需求二者之間的辯證關系缺乏準確定位和理解”。因此，在檔案行政管理的實際工作中不能自覺和正確地運用檔案行政指導。

檔案行政指導是檔案行政管理機關管理國家檔案事務的一種行政行為，這種行為必須依法行使。在依法行政的視界下，要充分發揮檔案行政指導的作用，就必須實行檔案行政指導的法治化。但檔案行政指導法治化并不是一朝一夕的事，也不可能一蹴而就，而是一個逐漸發展完善的過程。“其最基本的要求是在符合法律精神、原則和規則的基礎上形成科學有效的監督與救濟機制，實現行政指導行為的正當化、規范化和制度化。”做好對檔案行政指導前、指導中、指導后的規制。

檔案行政指導前的規制。檔案行政指導前的規制是指檔案行政指導主體、內容、依據的合法化。檔案行政指導的主體合法是指行政指導必須由合法成立的行政機關在其權限以內作出才有效。檔案行政指導必須是由檔案行政管理部門做出的檔案行政行為，檔案行政機關實施行政指導行為時必須在其職權范圍內，不得越權代理實施，否則，作出的行政指導即屬違法行為。行政指導的內容合法是指檔案“行政指導的內容不得違背憲法、法律、行政法規、行政規章和其他行政規范性文件之規定，即便是無具體行政行為法規定的行政指導，也不得違背憲法和法律的基本精神、基本原則及政策”。行政指導的依據合法是檔案行政指導必須遵循法律原則，符合法律精神。

檔案行政指導中的規制。檔案行政指導中的規制一是指檔案行政機關在自己的權限范圍實施檔案行政指導時必須遵守有關程序法的規定。“為了保障行政指導過程透明化和內容明確化，行政指導實施的過程必須向相對人公開。如果行政指導采取書面形式，相對人就有查閱和復制指導文書權。”二是指行政指導的具體內容不得違反法律的明文規定。三是指行政指導必須遵循平等、公正原則。

檔案行政指導后的規制。關鍵以法律控制檔案行政指導的實施，建立了一套行之有效的檔案行政指導的法律責任及救濟制度。規范行政指導的法律責任，明確指導方的法律責任和受指導方的法律責任。建立行政復議制度、司法審查制度、行政賠償制度和行政補償制度等檔案行政指導的救濟制度。

（作者單位：河南大學 來稿日期：2014-04-16）