新形勢下我國城市養老模式的思考

牛學鋒 NIU Xue-feng

（西安郵電大學自動化學院，西安 710121）

（Xi'an University of Posts ＆ Telecommunications，Xi'an 710121，China）

1 國家養老政策的演變及養老模式現狀

1.1 國家養老政策的發展及演變 1996年，《老年人權益保障法》正式頒布施行，該法指出，老年人養老主要依靠家庭，家庭成員應當關心和照料老年人；同時強調，要發展社區服務，逐步建立適應老年人需要的生活服務、文化體育活動、疾病護理與康復等服務設施和網點；發揚鄰里互助的傳統，提倡鄰里間關心、幫助有困難的老年人，鼓勵和支持社會志愿者為老年人服務。此后根據我國養老事業的實際發展情況，2006年國務院辦公廳發布《關于加快發展養老服務業的意見》，指出我國是人口大國，也是老年人口最多的國家，要按照政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，逐步建立和完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系。2008年民政部發布《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，指出隨著我國人口老齡化進程加快，家庭養老功能日益弱化，老年人養老服務已經成為重大的社會問題，需要全面推進居家養老服務工作，提高老年人生命生活質量。2013年7月新修訂的《老年人權益保障法》正式施行，其中對老年人權益的界定及保護更加明確具體和完善。正是這些法規和政策的施行逐步將養老服務推上了專業化、規范化的軌道。

從這一列有關解決養老問題的政策和法規中，可以看出國家對養老問題的相關政策導向，社區居家養老已成為應對人口老齡化的重要戰略舉措。

1.2 傳統的家庭養老模式 家庭養老模式是中國最傳統的養老模式，即養老的物質需要和生活照料由家庭成員提供。老年人家庭照顧主要是指來自家庭成員對老人的照顧，家庭成員包括了老伴、子女、子女的配偶、孫子女和老年人的兄弟姐妹等親屬。[2]在老年人的親屬中，子女是照顧老年人的主要力量。我國憲法規定：“父母有撫養教育子女的義務，成年子女有贍養扶助父母的義務。”從中國傳統文化觀念來看，一直有“養兒防老”的觀念，大家認為子女照顧父母天經地義。另外，老人在家庭中養老，處于一個熟悉的環境之中，家人從精神上的關懷和生活上的照顧更能讓老人享受到天倫之樂，其養老生活質量也會更高。

1.3 充分發揮政府及社區功能的居家養老模式 居家養老是針對家庭養老存在的不足和出現的一些問題而發展起來的一種養老模式。居家養老模式是指社會為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內容的一種養老模式。就其定位而言，社區居家養老是“福利多元化”在老年人福利領域的體現：社區通過整合社區資源、聯系基層政府組織、協調家庭與社區之關系，為社區內居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等系列服務。[3]居家養老模式主要以社區為依托，這種方式讓老年人并不脫離自己熟悉的居住生活環境和人際關系環境，又能享受到社區養老服務。這種模式既可以避免社區資源的浪費，又能解決部分人群的就業問題，在實際運作過程中得到了大家的認可。社區居家養老有一定的市場參與性（如購買服務），但福利性是其主要特色。

1.4 機構養老模式 機構養老是社會化養老的一種，就是以養老機構為主導，為老年人提供解決日常生活困難的社會化養老服務方式。機構養老在養老服務體系中起到一個托底的作用。它主要是為一些無依無靠的老人、還有一些家庭困難，無力撫養的失能半失能老人以及社會上其他一些需要機構養老的老人提供養老服務。隨著我國經濟、社會的快速發展變化，傳統的家庭養老模式面臨新的挑戰，使機構養老成為一種日趨重要的選擇。[4]為了適應這一需求，各個地區都紛紛開展了這方面的工作，成立了由政府投資主導的養老機構，也有民間及社會組織成立的養老機構，這在一定程度上滿足了老人的養老需求。機構養老方式的優勢在于：養護結合，服務專業化；老年人集體生活可以互相交流，排解孤獨；可以減輕子女照顧負擔。而劣勢在于：老年人離開了熟悉的居住環境和人際關系網絡，需要重新適應環境，重新建立人際關系；親人的精神關懷減少；養老成本高，需要額外支付基本生活設施租賃費用；有些養老機構對老年人的身體狀況要求較高。

2 不同養老模式存在的問題與不足

2.1 家庭養老模式 在人口老齡化的背景下，傳統家庭養老模式面臨困境。隨著計劃生育政策的實施，我國的獨生子女人數已突破1個億，隨之產生了家庭規模的縮小和家庭結構的變化。傳統的家庭自我服務功能不斷受到沖擊和削弱，這些都導致了家庭養老功能的弱化。[5]目前社會中普遍存在的獨居老年人問題、留守老年人問題、空巢老年人問題、高齡老年人問題等都在不同程度上與家庭養老功能的弱化有一定的關系。有關數據顯示，目前，我國戶均規模3.16人，較改革開放之初的4.61人下降了31.5%；城鄉老年空巢家庭比例不斷上升，城市老年空巢家庭已達到49.7%，農村老年空巢家庭已達到38.3%。[3]由此可以看出，老齡化的問題是剛性存在的，傳統的家庭養老功能正在趨于弱化。

2.2 居家養老模式 居家養老是對傳統家庭養老模式的補充與更新，這種養老方式需要良好的社會環境，張衛東認為：“居家養老的家不是一個物理空間概念，而是具有人文關懷、情感交流，同時具備物質養老和精神養老的社會環境。缺乏心理溝通和精神撫慰的‘空巢家庭’，不符合居家養老模式中的‘家’的概念涵義”。前已述及，目前各地開展的居家養老模式探索取得了一定的積極成果，但在探索過程中也遇到了一些問題，主要體現在以下幾個方面：

一是政府職責邊界不明晰。我國目前的居家養老服務尚處在政府扶持推動階段，因此政府參與到了居家養老服務的各個環節之中，這雖然有助于居家養老服務的快速發展，但也帶來一些問題。主要表現在居家養老服務內涵窄化，政府的行為及宣傳使人們認為居家養老服務就是政府購買服務，實際上政府購買服務僅限于自理有困難的老人，主要是城市的“三無老人”。政府的過多參與造成家庭照料期望移植政府，加重了政府負擔。另外還存在政策不完善，監督不到位，規劃滯后等問題。

二是資金短缺。一方面，由于社區養老服務具有社會福利的剛性，社區養老服務支出具有不斷上升的趨勢；另一方面，隨著人口老齡化的加劇，老年人對社區服務資源的需求日益多元化。這兩方面因素都會導致主要依靠民政部門投入、部分來自福彩資助的傳統籌資模式面臨困境。只有解決資金來源的多元化和可持續性問題，才能維系社區居家養老的服務提供、人員培訓以及基礎設施的建設所需的資金。

三是服務隊伍建設乏力。近年來雖然各地都采取了多種措施加強居家養老服務隊伍建設，但從服務人員的素質、數量還是服務質量，都與老年人的實際需求存在較大差距。就全國而言，社區志愿服務隊伍普遍缺乏，有的社區甚至根本沒有建立志愿服務站。從志愿服務的管理上看，大多數社區缺乏量化的評估體系和長效激勵機制，志愿者更多是基于道德的考慮而進行無償服務。從業人員接受專業培訓不足，這直接制約了居家養老的進一步發展和服務水平的提高。

2.3 機構養老模式 多年來，各地區都投資興建了一些公立養老機構，民間投資也逐步加入進來，設立了一些民營養老機構。但在運營過程中，也出現了一些問題。一家叫匯晨老年公寓的公建民營養老機構，政府投資9千萬元，購買房產和裝修，200個床位，目前入住80個老人。[6]這樣的問題在各地養老機構中都有反映，部分養老機構經營陷入困境，難以為繼。機構養老中問題主要表現在以下幾個方面：

一是養老機構的入住率不高，想入住的老人卻無法入住。這是因為收費低的公立養老機構配置不足，民營養老機構收費高。

二是老年人護理職業尚未納入國家職業規劃，從業人員的職業地位低，護理人才十分短缺。

三是機構養老的類型單一，功能雷同，不符合老年人的心理和生理特征。由于我國養老機構的發展起步較晚，基礎薄弱，財政投入力度有限，導致了養老機構未能全面、快速的發展，難以滿足老年人多元化的服務需求，導致老年人缺少歸屬感。

四是受多種因素制約，養老機構的經營能力弱，難以盈利。我國的公辦養老機構一般建筑設施較好，配套比較齊全，而民辦養老機構一般規模較小，在機構設施上的配置較差，缺少相應的醫療服務條件。

3 對現有養老模式有關問題的思考

我國進入老齡化社會較西方國家要晚一些，在傳統家庭養老模式遇到挑戰時，相關的問題才開始受到重視。有別于家庭養老模式的居家養老、機構養老模式在政府、社會組織的推動下開始起步、探索。但也走過了較長的一段路，積累了一些經驗。對于不同養老模式中出現的問題，我們應采取不同的措施，逐步解決問題，完善養老模式。

3.1 加強頂層設計，健全法律法規，做好資源整合 養老問題是一個全社會的問題，需要中央結合全國的實際情況，適時做出統一規劃設計，指導全國的養老工作。在法律法規方面，應本著以人為本的理念，健全、細化社會保障方面的法律法規，加大保障老年人養老的合法權益的力度，充實有關醫療保險的內容，以調整各類社會成員的關系，在促進和諧社會建設，保障老年人安度晚年方面起到切實的作用。在資源整合方面，要協調好民政、婦聯、工會、文化教育、勞動人事及企業等各部門，統一組織和管理，打破社區醫療衛生、文化教育、體育健身、生活照料、家政服務等養老服務資源等方面的條塊管理，整合民政、國土規劃、衛生及社會保障部門的資源，落實對老年人權益和老年社區建設的保障措施。

3.2 加強養老行業職業規劃，培訓專業人員，提高護理水平 我國老年人口絕對數量大，對專業護理人員的需求量很大。因此需要相關部門做好這一行業的職業規劃，讓護理工作成為一個為政府、社會所認可的職業。給專業護理人員提供發展及上升通道，吸引更多的人從事專業的老年人護理工作。在這一點上德國的校企合作培養養老服務與管理人員的模式值得我們學習與借鑒。在德國只有30%的人進入大學學習，70%的學生直接接受職業教育；接受職業教育的學生，在校學理論的時間只占30%，而在企業接受實踐培訓的時間占到整個學業時間的70%。[4]德國養老職業教育實行雙證書制度：學校負責頒發理論課程合格證書，企業（養老機構）負責頒發實踐課程證書，學校校長兼任養老機構院長，養老機構院長兼任學校校長。這樣的模式可以充分發揮出醫院式管理優勢、專業技術優勢和教育研究優勢。

養老專業化人才在職業化的發展模式下，其隊伍會逐步壯大并趨于穩定，解決在一線護理老人過程中存在的護理人員數量不足，隊伍不穩定；結構不合理，女性多，男性少；專業教育背景和訓練不足，缺少護理經驗等問題。

3.3 加強互助，充分發揮志愿者作用 在充分發揮社區功能的居家養老模式下，以社區內居民為主體的志愿者服務隊伍也起到了重要作用，是社區多層次服務體系的重要補充。在志愿者隊伍建設方面，要注重管理的科學性和規范化，充分借鑒“道德銀行”、“時間儲蓄”和“老年生活互助”等富有特色的管理方式。通過量化評估志愿者服務的時間和績效，激勵和吸納更多志愿者參與服務。這種通過社會信譽來保障的志愿服務機制比單純依靠個人道德來維系的機制更具可持續發展的潛力。

另外要充分發揮社區內老年人自身的作用，互幫互助，讓社區內身體健康老年人發揮余熱，社區加強管理與引導，讓老年人在幫助他人過程中獲得快樂感和認同感，在這方面我們可學習臺灣在社區義工管理方面的經驗。

3.4 加大扶持機構養老力度，提升養老機構管理運營水平 機構養老作為我國養老服務體系中一個非常重要的養老模式，相關部門應該加強調研，合理規劃，根據不同地區的老年人需求建設規模相當的公立養老機構；另外要努力扶持民營養老機構，切實落實好國家的稅費優惠政策，各類養老機構要實現與居民用電、用水、用氣、用熱同價；要落實土地供應政策和醫療服務政策，鼓勵在養老機構內設置或合作設立醫院、門診等醫療機構，同時要加強政府投入，多管齊下，加快推進我國養老機構建設，整體提升我國的養老機構建設和養老服務水平。

在養老機構管理運營方面，要積極學習借鑒西方國家的成功經驗，樹立養老服務產品觀念；重視老人的需求，增加服務品種，提升服務的功能；努力打造自己的服務品牌，實現養老服務的專業化和特色化。養老機構要以自己的品質環境和品質服務取勝。堅持做好環境衛生、服務態度、護理工作、設施設備和伙食水準等各個方面的細節工作。合理收費，讓有入住需求的老年人能入住，住得起，住得舒服，安度晚年。

4 結論

在我國人口加速老齡化背景下，傳統的家庭養老模式已無法滿足老年人的養老需求，隨之產生的居家養老、機構養老等社會化養老模式對解決我國的養老問題起到了積極的作用。針對這些尚處在發展中的養老模式，政府應加強管理與引導，明確相關主體的責任分擔，對制度進行科學的分層與設計，充分利用覆蓋全民社會保障制度建立的有利條件，整合資源，規范管理，實現我國養老模式的健康、可持續發展。

[1]CCTV-13《共同關注》，2013年12月.

[2]郭競成.居家養老模式的國際比較與借鑒[J].社會保障研究,2010(1).

[3]張奇林，趙青.我國社區居家養老模式發展探析[J].東北大學學報（社會科學版）,2011,9.

[4]穆光宗.我國機構養老發展的困境與對策[J].華中師范大學學報（人文社會科學版）,2012,3.

[5]姚遠.從宏觀角度認識我國政府對居家養老方式的選擇[J].人口研究,2008,3.

[6]華商報.養老產業的朝陽如何升起[N].2013-11-10.