淺談江蘇省漁業生態環境現狀與法治建設

崔彩霞+花衛華+袁廣旺

(摘要：江蘇省漁業水域生態環境呈惡化趨勢，近海海域和內陸大中型湖泊、河流等漁業水域污染事故頻發，突顯在漁業生態環境保護方面，立法不夠完善、違法責任不清、執法不嚴等問題，建議強化漁業環境保護立法和執法，加強漁業生態環境保護宣傳和漁業生態環境監測監視工作。

關鍵詞：漁業生態；制度缺失；法治構建

黨的十八大將生態文明建設放在了更加突出的地位，提出“我們一定要更加自覺地珍愛自然，更加積極地保護生態，努力走向社會主義生態文明新時代。”當前，江蘇省漁業水域生態環境不容樂觀，內河和蘇北沿海局部漁業水域環境質量呈持續下降趨勢，魚、蝦、蟹、貝類產卵場、索餌肥育場正在發生明顯改變，海州灣漁場、呂泗漁場等重要傳統養殖場幾近荒廢，沿海及內陸近城漁業水域污染事故頻發，突顯漁業生態保護制度缺失、管理失范，亟待健全制度、加強法治。

1江蘇省區域漁業水域生態環境現狀

隨著江蘇省經濟建設的迅速發展，環境資源保護投入持續增加，但工業污染特別是沿江沿海地區化工園區污染物排放未能得到有效遏制，個別工業企業還存在著非法排污的現象。2012年，江蘇已成為全國城市化率最高的省份之一，城市生活污水排放量逐年增加，其生活污水排放總量已經大大超過工業污水的排放總量。江蘇糧食產量多年穩居全國前四甲，廣大農村地區化肥、農藥大量施用，致使農村面源污染上升為重要污染源。突出表現為全省境內水污染、重金屬污染呈集中爆發之勢。

全省近岸海域環境污染較為嚴重[1-2]。2012 年，江蘇近岸海域共設各類監測站位674個，取得有效數據40 000余個。結果表明，江蘇省轄海域內符合一類、二類海水水質標準的海域面積為12 054 km2，占全省管轄海域面積的32.1%，比2011年減少了5 423 km2。符合三類海水水質標準的海域面積為3 620 km2，符合四類海水水質標準的海域面積為7 455 km2，劣于四類海水水質標準的海域面積持續增加，嚴重污染區域主要集中在繡針河口以南至羊山島、灌河口、扁擔河口以南至方塘河口、如泰運河口以南至長江口等沿岸海域，主要污染為無機氮和活性磷酸鹽。沿海地區69.6%的陸源入海排污口超標排放，個別重點排污口鄰近海域環境污染嚴重。

2012年省內主要湖泊和長江干流江蘇段主要受到總氮、總磷、化學需氧量污染，部分水體富營養化[3-4]。與2011年和2010年相比，石油類污染有加劇趨勢，湖泊水質中總氮、總磷、化學需氧量污染仍維持較高水平，除洪澤湖、高寶卲伯湖外其他湖泊均劣于地表水三類水質標準。個別站位出現1汞超標現象。重要湖區魚類資源低齡化、小型化發展態勢仍較嚴峻。

2漁業生態環境保護制度缺失

2.1環境立法不夠完善

從國家層面來看，生態環境（含漁業生態環境）保護方面的立法嚴重不足，從本省來看，生態環境保護方面的管理制度缺失。我國目前的法律體系中不乏生態環境保護方面的禁止性規定，但對應的法律責任規定沒有配套到位；加之目前漁業環境評價的約束力極差，沿海、沿江、沿湖地區工業及相關建設項目審批制度執行力不強，近年來一直存在著大量未經漁業環評審批，擅自在漁區或毗鄰區開工建設的現象。漁業資源增殖保護法規制度和禁漁休漁制度的剛性約束還不夠明顯，漁業生態補償和損害追究責任機制尚未完全確立。有些環境保護方面的法律制度本身就存在著很多明顯的漏洞，加之這些制度在設計上偏重于事后查處，而疏于事前和事中監督；有的實體性規定多、程序性規定少。

2.2法律責任不夠明確[5]

《中華人民共和國環境保護法》規定，地方各級政府應該對本轄區的環境質量負責，但具體落實到政府哪個部門負責，是整個政府負責還是全社會負責，應當采取哪些措施來改善環境質量，環境質量改善的標準是什么，等等。明顯看出《中華人民共和國環境保護法》在制度設計上存在著責任不夠明確、不夠嚴密、不夠配套的現象；《中華人民共和國水污染防治法》規定 “各級人民政府的水利管理部門、衛生行政部門、地質礦產部門、市政管理部門、重要江河的水源保護機構，結合各自的職責，協同環境保護部門對水污染防治實施監督管理。”沒能將漁業執法機構對水污染事故的管理權納入該部法律。

2.3有法不依執法不嚴

排污許可證制度已實施多年，應該實現排污總量控制和污染物排放標準的強制遵守。但該制度在執行過程中還存在著重處罰、輕源頭治理，重建立、輕執行，少數不執行的現象。在一些地區，污染物排放總量控制制度形同虛設，排放量逐年攀升。現行法規制度雖然賦予了漁政監督機構對漁業生態環境監督管理和漁業污染事故調查處理的職能，但漁政監督機構和執法隊伍沒有理順，基層執法辦案水平較低。漁業環境執法工作中還存在著有法不依、執法不嚴、違法不究等消極執法或行政執法不作為的現象。各地之間、各級漁政執法機構之間的執法工作發展很不平衡，漁業生態環境保護行政執法的軟、硬件還缺乏堅實的基礎，還普遍存在不同程度的執法難的問題。特別是海洋漁業環境和海洋漁業資源增殖保護執法問題，本來就力量薄弱，當前還面臨著海洋綜合執法管理體制調整過程中，漁業生態環境執法可能被進一步弱化的局面。

3漁業生態環境保護法治構建[6]

江蘇省委、省政府高度重視環境保護工作，把建設生態文明作為全面建設小康社會的基本目標和主要任務。各地區、各部門應切實落實科學發展觀，堅持開發與保護并舉，眼前利益與長遠利益相結合。著力發揮好“法治”的職能優勢，用法治“領跑”漁業生態環境保護工作，推動漁業生態環境恢復和漁業經濟可持續發展。

3.1加快漁業生態環境保護立法

建立健全漁業環境影響評價制度，出臺內陸和海洋漁業環境質量和技術標準，加快推動省級和地市級漁業生態示范區管理立法。創新漁業流域水環境保護公益訴訟機制，探索通過公益訴訟解決跨流域漁業污染問題，進一步明確地方各級人民政府對各自流域水環境斷面水質污染物增加的問題應當承擔的法律責任，以及對突發性水環境污染事故承擔賠償責任。盡快制定并實施《江蘇省漁業生態環境保護條例》、《江蘇省漁業自然保護區管理條例》、《江蘇省漁業污染事故報告制度》、《大中型湖泊網圍養殖區整治和養殖污染治理工作方案》等一系列法規、制度。

3.2強化漁業生態環境保護執法[7]

進一步完善漁業水域污染事件受理、調查取證、依法查處、重大案件集體審查、移送和上報備案等方面的制度規定，規范漁業環境執法程序與執法行為；進一步創新漁業水域環境監督管理互查互管機制。認真落實好主要污染物排放總量削減目標責任，嚴格把好新建項目環境評價審批關，嚴格落實漁業生態環境污染責任追究制。切實控制好漁業養殖水域的水源、土質、養殖品種選擇、飼料投放等環境條件，落實好《農產品安全質量 無公害水產品產地環境要求》、《水產養殖質量安全管理規定》等規定；加快全省范圍內產業結構調整，大力發展清潔生產和循環經濟。對不符合產業政策和環保要求的項目，堅決執行“一票否決權”，真正做到不符合產業政策的不批、不符合生態環境功能區劃的不批、沒有環境容量的不批。繼續推進江蘇海洋和內陸魚類繁殖保護區、增殖區、濕地建設，太湖、洪澤湖、高寶邵伯湖、滆湖、駱馬湖等大中型湖泊和長江等重要流域繼續實施階段性禁漁制度，嚴厲打擊違法違規入漁等活動，提高漁業環境保護制度的執行力。與此同時，當前還要高度關注在全國海洋執法綜合管理體制調整過程中，江蘇省海洋漁業生態環境保護和執法隊伍確保不被進一步弱化。

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3.3狠抓生態環境保護宣傳教育[8]

進一步加強對各級黨委政府領導層面的宣傳教育，強化各級領導的生態環境保護意識，促進江蘇省資源環境與經濟社會的協調發展；加強社會公眾的環境保護宣傳教育，特別要面向農村開展環境保護宣傳，逐步提高農民對漁業水域環境保護意識；鼓勵新聞媒體開展漁業水域環境保護宣傳，發揮好人大監督、政協專門機構監督、政府專門機構監督、社會監督和輿論監督的作用，通過電視、報紙等新聞媒體對省內發生的典型的漁業污染事故，進行跟蹤報道，強化媒體監督力度，使保護好漁業生態環境變成全社會共識。

3.4增強漁業生態環境監測監視

江蘇正在實施十二五環境保護規劃和漁業生態環境保護以及監測監視規劃。要進一步加快全省漁業生態環境監測能力建設，完善省、市及重點縣的漁業生態環境監測體系，推進省、市兩級政府建立漁業生態災害應急響應機制建設；將重點漁業養殖水域的環境保護工作納入地方政府的議事日程，嚴格控制周圍農田含有農藥等污染源的地表水流入生態養殖區，加強對漁業環境中污染源的定點定期監測。加快建立漁業生態自然保護區、漁業種質資源和瀕危物種保護區。省市漁業生態環境監測機構要認真開展漁業環境質量評價，繼續發布省市兩級漁業環境質量公報，提高境內漁業生態環境測報預警能力。

參考文獻：

[1] 《2012年江蘇省海洋環境質量公報》［Z］.江蘇：江蘇省海洋與漁業局，2012

[2] 《2011年江蘇省海洋環境質量公報》［Z］.江蘇：江蘇省海洋與漁業局，2011

[3]《2012年江蘇省漁業生態環境質量公報》［Z］.江蘇：江蘇省海洋與漁業局，2012

[4]《2011年江蘇省漁業生態環境質量公報》［Z］.江蘇：江蘇省海洋與漁業局，2011

[5]李緒興，等.養殖水域污染成因及其生物防治［J］.中國漁業經濟，2006，（5）：39-42

[6]馮振強.淺論我國現行環境保護法中法律責任規定之不足與完善．http://www.studa.net/，2010-6-23．11：43

[7]崔彩霞，等.淺談漁業水域污染與漁業養殖生產［J］.中國漁業經濟，2008（3）：20-22

[8]柳正.深入貫徹落實科學發展觀全面加強漁業生態環境保護［J］.中國水產，2008（8）：2-4

Fishery ecological environment in Jiangsu province:

Current situation and legal system construction

CUI Caixia, HUA Weihua, YUAN Guangwang

(Tidal Flat Research Center of Jiangsu Province ,Marine Environmental

Monitoring Forcasting Center of Jiangsu Province, Nanjing；Jiangsu 210036)

Abstract：This article points out the environmental deterioration in the water ecosystem, and the high frequency of the water pollution in the fishery areas, which indicate the imperfect legalization, blurry responsibility, and inadequate law enforcement. Meanwhile, the article also suggests that the government should perfect environment legislation and enforcement, as well as strengthen the propaganda and supervision on fishery environment protection

Key words：fisheries ecology; lack of institution; law construction

（收稿日期：2013-10-10）

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《河北漁業》編輯部

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