公共資源交易如何陽光化

張宏

“領(lǐng)導(dǎo)干部或親屬插手工程項目，暗箱操控招投標(biāo)。”兩輪巡視下來，中央巡視組在多個巡視報告中，均提到這一問題。對此，山西省、廣東省都提出了成立公共資源交易中心這一應(yīng)對思路。此外，針對三峽集團存在的“有的領(lǐng)導(dǎo)人員親友插手工程建設(shè)，一些招投標(biāo)暗箱操作”，三峽集團也表示已成立招投標(biāo)整改專項工作組。

與此同時，由國家發(fā)改委會同財政部、國土資源部等部門起草的《關(guān)于整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺的方案（征求意見稿）》（以下簡稱《方案》）也于6月15日結(jié)束意見征集。根據(jù)《方案》，2015年底前，各省級公共資源交易平臺整合建設(shè)工作將全面展開，省、市級統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺體系初步形成。

有業(yè)內(nèi)專家表示，隨著中央巡視組巡視工作的進展，某些領(lǐng)域在招投標(biāo)方面的暗箱操作等將逐步浮出水面。通過整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺，有利于加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，也有利于從源頭上預(yù)防和治理腐敗。

“九龍治水”根源在于制度缺陷

國務(wù)院總理李克強在2013年3月26日召開的國務(wù)院第一次廉政工作會議上曾表示，防止腐敗的利器之一是深化改革，特別要加快推進公共資源交易市場化改革，同時以完善的規(guī)則和嚴格的法律制度，來約束和規(guī)范權(quán)力運行和政府行為。而在此之前下發(fā)的《國務(wù)院機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案》中也明確：“整合工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等平臺，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺。”

據(jù)介紹，目前我國約有集中的公共資源交易有形市場1203個，各類單項交易有形市場2794個，相應(yīng)的電子化交易平臺建設(shè)也加快推進。但也暴露出一系列突出問題，包括“交易規(guī)則不統(tǒng)一”、“地方保護和行業(yè)分割”、“管辦不分”、“交易不透明”、“亂收費”、“權(quán)錢交易”等問題。

對于公共資源交易市場條塊分割、管辦不分、監(jiān)管體制不順、規(guī)則各異等缺陷，廣東省中山市原監(jiān)察局局長梁潤明感觸頗深。其介紹稱，中山市在未建立統(tǒng)一規(guī)范的市級公共資源交易平臺之前，已存在建設(shè)工程、土地和礦產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)交易等三個公共資源交易市場，其中建設(shè)工程、土地和礦產(chǎn)交易市場為事業(yè)單位，隸屬于住建部門和國土部門，產(chǎn)權(quán)交易市場是國有控股企業(yè)，實行企業(yè)化運作管理。此外，還有政府采購和醫(yī)療器材招標(biāo)采購兩個市場，依托社會中介企業(yè)進行運作，沒有固定的交易市場。

這種九龍治水、多頭管理的市場模式，在全國不少地方都普遍存在，極易導(dǎo)致管理秩序零亂、行業(yè)壟斷、違規(guī)腐敗等問題的出現(xiàn)。其中，政府采購價格偏高、招投標(biāo)項目暗箱操作等問題最易引起社會關(guān)注。根據(jù)中國物流與采購聯(lián)合會公共采購分會的數(shù)據(jù)，2012年我國政府采購總額達到1.39萬億元，而據(jù)不完全統(tǒng)計，全國公共采購的市場總規(guī)模超過20萬億元。2013年，中國社科院發(fā)布的報告稱，八成政府采購高于市場平均價。

“政府采購價格高的現(xiàn)象，說明市場機制在交易過程中是失靈的。”廣西招投標(biāo)管理局副局長梁戈敏表示，并將根源歸因為制度缺陷。“《政府采購法》和《招投標(biāo)法》是并行的，并且出自不同部門，這種現(xiàn)狀導(dǎo)致公共資源交易市場被法制和行政的不統(tǒng)一所分割。同時，部門立法所固有的利益鎖定現(xiàn)象導(dǎo)致當(dāng)前公共采購領(lǐng)域的職權(quán)關(guān)系失衡、權(quán)力集中，如管采不分、招管不分及監(jiān)管不分等不利于權(quán)力制約機制和監(jiān)督機制形成的治理結(jié)構(gòu)。”

更為棘手的問題是，在《政府采購法》和《招投標(biāo)法》中都沒有“公共資源”這一概念，如何讓公共資源交易市場與現(xiàn)行的法律制度相銜接，同時適應(yīng)并統(tǒng)合兩部相互矛盾、互有交叉的法律，面臨的困難可想而知。

監(jiān)管規(guī)范化尚須摸索

“2008年，中紀委、監(jiān)察部在大型工程綜合治理過程當(dāng)中，推出公共資源交易模式。這是自下而上改革的積極探索，各個省市都做了一些公共資源交易改革嘗試。”中國物流與采購聯(lián)合會公共采購分會副會長胡大劍介紹公共資源交易平臺興起背景時如此表示。梁戈敏進一步指出，“這是問題倒逼出來的，各地建設(shè)的初衷是為了加強監(jiān)督”。

各地公共資源交易平臺建立以后，不少專家就進一步建議，應(yīng)打破行政區(qū)域、行業(yè)壁壘，建立一個統(tǒng)一開放、競爭有序的公共資源交易市場體系。特別是在全國范圍內(nèi)，已有貴州、海南、廣東、等10余個省份建立了省級公共資源交易平臺，為建立全國統(tǒng)一的公共資源交易平臺運行和服務(wù)指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)打下了堅實基礎(chǔ)。國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部教授馮俏彬?qū)τ浾叻Q，此時出臺的方案征求意見稿可謂時機及時，指向的問題很有針對性。

目前，大部分地區(qū)的公共資源交易中心都采取“一委一辦一中心”模式（或取消“一辦”），實行“管辦分離”。其中，“一委”是公共資源交易管理委員會，“一辦”是公共資源交易管理委員會辦公室，“一中心”是公共資源交易中心。

但有不少專家表示，公共資源交易運行體制建設(shè)應(yīng)堅持決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則，而在不少地區(qū)的實踐中“一委一辦一中心”并沒有形成三權(quán)分離的格局。山東省省級機關(guān)政府采購中心主任王沛建議，一是要成立公共資源交易管理委員會，負責(zé)法規(guī)政策的起草和重大事項的決策與協(xié)調(diào)；二是設(shè)置政府采購中心和公共資源轉(zhuǎn)讓中心，采購遵循低價買入原則，轉(zhuǎn)讓遵循價高者得原則；三是設(shè)立綜合統(tǒng)一的監(jiān)督機構(gòu)，只負責(zé)法規(guī)政策執(zhí)行的監(jiān)督檢查。馮俏彬進一步表示，公共資源交易較分散，靠政府的業(yè)務(wù)監(jiān)管是不夠的，應(yīng)加強交易主體相互監(jiān)督、法律監(jiān)督。

對于《公共資源交易法》之類法律規(guī)范的出臺，王沛等業(yè)內(nèi)人士認為，決策層需勇于沖破條條框框的束縛，以更大的政治勇氣和智慧推動改革不斷深化。馮俏彬則說，當(dāng)前社會還沒達到共識，部門障礙、既得利益阻擾等都需要克服，不過，各地可以在實際運行中摸索、總結(jié)經(jīng)驗，特別是行業(yè)協(xié)會可以發(fā)揮更大的作用，包括建立案例庫，推薦最佳實踐指南，逐漸形成規(guī)范市場的一些規(guī)則。