關(guān)于地方立法工作的幾點(diǎn)思考

陸武成

加強(qiáng)立法工作，建設(shè)法治國家，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，要加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)，全面推進(jìn)依法治國，就要切實(shí)重視和加強(qiáng)地方立法工作。

——加強(qiáng)地方立法必須注重科學(xué)性。習(xí)近平總書記指出，全面推進(jìn)依法治國，必須堅(jiān)持科學(xué)立法，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。這既為立法工作指明了方向，也對如何搞好立法工作提出了明確要求。依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，地方省級人大、省會城市的人大和民族自治地區(qū)的人大在地方立法上都負(fù)有重要使命和相應(yīng)權(quán)限。這些年來，特別是改革開放以來，隨著依法治國的深入推進(jìn)，具有立法權(quán)的地方各級人大適應(yīng)改革發(fā)展的需要，也制定出臺了一系列地方性法規(guī)，這些都為促進(jìn)地方改革發(fā)展和社會穩(wěn)定提供了重要保障。但從實(shí)際看，有的地方在立法中還存在著為立法而立法，簡單照抄照搬上位法，立法內(nèi)容和程序不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，法律規(guī)定不具體、操作性不強(qiáng)，立法質(zhì)量不高等問題。因此，在地方立法中，具有立法權(quán)的地方人大一定要自覺遵循習(xí)近平總書記的有關(guān)要求，務(wù)必堅(jiān)持科學(xué)立法。一是在立法編制上體現(xiàn)科學(xué)性。地方立法要做到科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，首先要做好立法規(guī)劃的編制。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。科學(xué)編制立法規(guī)劃就要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需要，緊緊圍繞地方中心工作和改革發(fā)展大局，理清立法思路，確定立法任務(wù)，明確立法重點(diǎn)，對立法項(xiàng)目進(jìn)行總體的規(guī)劃設(shè)計(jì)，作出科學(xué)合理的安排，從而避免立法的盲目性和項(xiàng)目偏差，不斷增強(qiáng)立法工作的科學(xué)性和針對性，切實(shí)提高立法質(zhì)量，使立法工作更加科學(xué)有效，更好地發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。二是在立法內(nèi)容上體現(xiàn)科學(xué)性。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對有的地方在立法規(guī)定中存在的內(nèi)容過于寬泛、規(guī)定不夠具體、操作性不強(qiáng)等突出問題，地方立法不僅要科學(xué)編制總體規(guī)劃，而且要在具體法律法規(guī)的制定上下工夫做文章，既要深入做好調(diào)研論證，也要于法周延，嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致地做好法規(guī)起草和審議，切實(shí)做到精細(xì)化立法。同時(shí)，在立法內(nèi)容上要突出重點(diǎn)，既要緊緊圍繞中心任務(wù)，搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)等方面的立法，也要緊扣民生民意，搞好環(huán)境治理、食品藥品安全等有關(guān)民生問題的立法，力求使所制定的法律法規(guī)更加切合實(shí)際，更具操作性和可執(zhí)行性。三是在立法程序上體現(xiàn)科學(xué)性。目前，在地方立法中有的地方還存在著立法程序不規(guī)范、審查把關(guān)不嚴(yán)格、審議參與度不深等問題，這在一定程度上影響了地方立法的質(zhì)量。因此，要進(jìn)一步健全完善地方立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議、表決、評估等工作機(jī)制，并對各環(huán)節(jié)的工作運(yùn)轉(zhuǎn)作出具體規(guī)定，使地方立法不僅在內(nèi)容方面，而且在整個(gè)程序上都能體現(xiàn)科學(xué)性，在各個(gè)環(huán)節(jié)上都能有效發(fā)揮作用。

——加強(qiáng)地方立法必須注重時(shí)效性。法律是建立在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的上層建筑，是一定社會制度和時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，也是約束和規(guī)范人和社會組織行為的準(zhǔn)則，直接為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供保障。基于此，在地方立法中，還必須注意把握這樣幾個(gè)問題。一是要注重立法的及時(shí)有效。在地方立法上，必須有時(shí)間觀念和超前意識，根據(jù)發(fā)展需要，適時(shí)啟動(dòng)立法程序。當(dāng)前，我們已經(jīng)進(jìn)入了全面深化改革和轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，問題復(fù)雜、矛盾突顯、機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。這就要求我們按照于法有據(jù)的要求，立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，盡快研究制定有關(guān)法律法規(guī)，從而在法律制度上為推進(jìn)改革發(fā)展提供有力保障。二是要注重立法的務(wù)實(shí)管用。搞好地方立法，一定要從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，本著求真務(wù)實(shí)的精神，按照“不抵觸、可操作、有特色”的要求，著眼于務(wù)實(shí)管用，立足于解決問題，在立法模式和體例上注重做到不無的放矢，不貪大求全，不為立法而立法，努力使所制定的法律法規(guī)具體實(shí)用、易于操作、切實(shí)可行。三是要注重立法的系統(tǒng)配套。地方立法是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及方方面面。因此，在地方立法中要有戰(zhàn)略思維和全局觀念，注重立法的整體性和系統(tǒng)性，避免縱向的重復(fù)立法或橫向的交叉立法，以及法規(guī)之間的相互矛盾和沖突，從而使各個(gè)地方性法規(guī)有機(jī)銜接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，構(gòu)成一個(gè)完備的法律體系。

——加強(qiáng)地方立法必須注重創(chuàng)制性。改革創(chuàng)新是做好一切工作的動(dòng)力和源泉。做好地方立法工作，也要勇于變革，勇于創(chuàng)新，積極推進(jìn)創(chuàng)制性立法。一要做好對接的文章。目前，我國已初步建立了比較完備的法律制度體系，隨著全面深化改革的深入推進(jìn)，國家還將制定出臺各種法律法規(guī)。各級地方人大在地方立法上一定要與上位法做好對接，認(rèn)真貫徹上位法的立法精神，確保地方立法與上位法相一致。二要做好細(xì)化的文章。一方面，要結(jié)合本地實(shí)際，對上位法比較原則性的規(guī)定，在與上位法不抵觸的前提下，遵循法律體系內(nèi)在規(guī)律，科學(xué)進(jìn)行細(xì)化、量化和具體化，進(jìn)一步增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。另一方面，在制定和修訂與上位法相配套的法規(guī)時(shí)，根據(jù)立法需要，也可積極探索增加創(chuàng)新性的條款。三是做好填補(bǔ)的文章。在地方立法中，若上位法就有關(guān)問題未作出相關(guān)法律規(guī)定的，但只要符合立法精神和立法意圖，地方經(jīng)濟(jì)社會又迫切需要的，地方人大應(yīng)先行先試，積極開展創(chuàng)制性立法。如2013年甘肅省人大針對農(nóng)村農(nóng)膜使用面積不斷擴(kuò)大、白色污染日益加劇的問題，本著急需先立的原則，在全國率先制定了《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》，為有效防治農(nóng)業(yè)面源污染、促進(jìn)全省農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了法律依據(jù)，產(chǎn)生了良好效果。

——加強(qiáng)地方立法必須注重民主性。憲法明確規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。因此，在地方立法中，我們一定要充分體現(xiàn)主權(quán)在民的思想，既要充分發(fā)揚(yáng)民主，緊緊依靠人民群眾做好立法，也要把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為立法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。一要堅(jiān)持開門立法。按照黨的十八大提出的“拓展人民有序參與立法途徑”的要求，地方人大在立法中應(yīng)廣開渠道，讓廣大人民群眾有序參與地方立法。一方面，在立法前要通過新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)、座談等多種途徑和形式，廣泛征求和征集立法項(xiàng)目。另一方面，要適時(shí)公布法規(guī)草案，擴(kuò)大立法工作透明度和公眾參與度，廣泛聽取人民群眾對法規(guī)草案的意見建議。二要充分發(fā)揮人大代表作用。地方人大代表是由所在地的人民群眾選舉產(chǎn)生，也代表他們依法行使權(quán)力。在地方立法中，地方人大代表義不容辭地?fù)?dān)負(fù)著重要責(zé)任，既要在代表會議期間提好立法建議和議案，也要在閉會期間發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢和作用，積極參與法律法規(guī)的制定和修改。三要依托法律專家實(shí)施立法。立法工作專業(yè)性很強(qiáng)。搞好地方立法，不僅要充分發(fā)揚(yáng)民主，實(shí)行開門立法，也要充分發(fā)揮法律專家和有關(guān)部門單位的作用，提升立法質(zhì)量。要建立法律專家智庫，聘請立法顧問，一些重要的立法項(xiàng)目都要請專家論證，有些還可以直接委托他們進(jìn)行起草。四要建立健全民主立法機(jī)制。為了在地方立法上更加有效地體現(xiàn)民主性，必須建立和完善由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，有關(guān)部門單位參加，人大代表、專家學(xué)者和人民群眾及社會組織廣泛參與的立法工作機(jī)制，從而使地方立法工作努力實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、民主化。

（作者系甘肅省人大常委會副主任、黨組副書記）