加強立法工作 推進國家治理現代化

田洪俊

一、立法在推進國家治理現代化中的重要作用

立法通常指特定國家機關依照一定程序，制定或者認可反映一定階級意志，并以國家強制力保證實施的行為規范的活動，是對社會資源、社會利益進行第一次分配的活動。其任務就是建章立制，既為國家生活和社會生活訂章程，又為依法執政、嚴格執法、公正司法、全民守法立規矩。這與國家治理的目的和途徑高度契合。換言之，立法就是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑和手段，對國家治理現代化具有引領、推動和保障作用。

我們黨歷來十分重視立法的引領、推動和保障作用。在黨和國家發展的不同歷史時期，立法工作的重心和發揮作用的方式有所不同。新中國成立伊始，立法工作的主要任務是鞏固新生國家政權，建立和維護新的社會秩序。改革開放進程中，立法工作的主要任務是保障各項改革順利推進，為對外開放創造良好法制環境。黨的十五大就提出，要把改革和發展的重大決策同立法結合起來，運用法律規范引導經濟社會的發展。

立法的引領、推動和保障作用，就是要使執政黨的主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證執政黨的路線方針政策的貫徹實施。這是堅持依法治國、依法執政的必然要求。從黨的政策與法律的關系看，一方面，黨的政策和主張是立法的先導和指引，另一方面，又要通過法律的制定和執行保障黨的政策有效實施，確保黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。黨的政策成為法律后，實施法律就是貫徹黨的意志，依法辦事就是執行黨的政策。發揮立法的引領和推動作用，要注重運用法律手段調整利益關系、推動改革發展，做到政治決策和立法決策協調同步，確保黨的路線方針政策成為社會一體遵循的法律規則，真正將法治作為治國理政的基本方式，實現國家各項工作法治化，同時為國家治理現代化提供法制保障。

二、立法工作存在的現實問題及原因分析

1.立法理念陳舊，法治思維不強

改革開放以來，國家和地方立法理念都是以經濟建設為中心，全國人大及其常委會制定330多部法律或決議，北京市人大及其常委會制定140多部法規，其中經濟類法律、法規占三分之一以上。立法對促進經濟建設發揮了重要作用，但也一定程度上忽視了民生和社會問題，忽視了保障公民權利和維護公平正義，也就忽視了立法本身的規律性和科學性。而法治思維還沒有完全樹立起來，如保障人權、憲法法律至上、有限政府、通過法律授權合理分配國家權力、保證正當程序、保障平等公正等意識和觀念還不夠強。雖然中國特色社會主義法律體系已經形成，但真正形成現代化國家治理體系的一系列法律制度仍然任重道遠。

2.立法質量不高，治理效率偏低

由于立法格局不夠健全，導致地方性法規的規定與上位法不一致、地方性法規規定之間不協調、地方性法規不適應實際情況、地方性法規的可操作性不強等問題，有些法規就像倡議書，沒有合理的罰則作保障，造成有法難依，選擇性執法等現象，管理的代價成本高。立法質量不高，背后有著非常復雜的原因，但其根本還是管理思維而不是治理思維，是人治理念而不是法治理念。

3.行政方面立法部門化傾向一定程度存在，影響政府公信力

立法部門化、部門立法利益化，有些法律法規甚至嚴重違背了法律精神，成為有關部門推動工作意見的法律包裝。當前，越強勢的政府部門越不愿意立法，因為立法會加強對權力的約束；越弱勢的部門越愿意立法，因為通過立法可以獲取權力。這大大損害了政府的形象和公信力。究其原因，一方面新舊經濟體制之間蘊含著的大量制度性或政策性利益差額，強化了立法中的地方利益和部門利益傾向，為立法保權、擴權提供了強大的驅動力；另一方面立法的主體較為單一，條塊分割也強化了立法的部門化傾向。

4.經濟方面立法對預算約束力過強，阻礙市場經濟發育

在公共資源配置，特別是公共財政預算編制方面，長期受計劃經濟影響，制定了多部法律、法規對各類預算占有比重進行了硬性規定，北京市財政預算就占80%以上，預算調整的余地很小，導致一些部門先有錢、后有事，甚至有了錢，沒事找事，預算資金績效低下，而市場培育方面的資金嚴重不足。主要原因還是沒有從根本上由計劃經濟轉向市場經濟，公共財政的蛋糕被部門以法律規定的名義分割。

5.社會方面立法項目缺失，公共治理薄弱

近年來，隨著經濟的發展、社會的進步和法制觀念的普及、深入，越來越多、越來越復雜的社會關系亟待調整，人們對規則的需求日益增加，但在社會領域無論是立法數量還是立法質量，都還有較大差距，更不用說滿足公共治理的需求。原因是回應社會關注不夠，真正從行政管理走向公共治理還需要一個很長的過程。如北京市人大常委會2003年廢止了1994年通過的《北京市嚴格限制養犬規定》，制定了《北京市養犬管理規定》，法規本應是社會法，而制定成行政法，本應是公共治理，卻成了行政管理，公安局成為主要管理部門，警察再增加也很難管好幾百萬條狗。目前，這部無法執行的法規，只能再次研究修訂。

6.公民參與立法不夠，社會組織作用不強

“治理之道，莫要于安民。”但長期以來公民立法上的民主意識先天不足、后天失調，法治觀念淡漠。而在立法實踐中，盡管我們在推進立法工作民主化方面做了大量的工作，在立法過程中征求各方面的意見，但因為法規規定的內容主要是“政府管社會”，缺乏公眾參與機制，導致參與提出意見建議的人很少。更大的問題是社會組織參與立法屈指可數，通過立法培育社會組織更是寥寥無幾，根本原因還是管理和維穩思維作怪，沒有回歸社會組織的自發性、自治性的本質。

三、在推進國家治理現代化的新形勢下加強立法工作的思路

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”目前，發揮立法作用，就是要立善法、立良法，從推進國家治理體系和治理能力現代化的角度，運用法治思維和法治方式加強與改進立法、促進和推動改革，實現立法決策與改革決策的結合，從法律制度上推進國家治理現代化，使立法的引領、推動和保障作用得到充分發揮。

1.轉變立法理念，樹立正確的立法價值取向

立法理念是指為立法活動目標的實現提供基礎、途徑和保障的一系列價值觀念。立法理念對于推進科學立法、實現法的價值、平衡權利與權力的關系都有著重要意義。國家本位、功利主義、以經濟建設為中心等傳統立法理念已經不能適應時代發展的要求，需要進行更新和變革。作為立法機關應樹立和堅持以人為本，民主與法治，公正、公開和參與等現代立法理念。立法理念要向經濟、政治、文化、社會和生態文明建設五位一體、五個方面平衡的理念轉換。權力意識要轉向責任意識，政績思維要轉向法治思維，行政管理方式要轉向公共治理方式，恩賜觀念要轉向服務觀念。通過立法，在國家和地方的行政制度、決策制度、司法制度、預算制度、監督制度等重要領域進行突破性的改革。從根本上克服立法部門化、利益化傾向。

2.明確立法重點，通過立法推進管理方式轉變和深化體制改革

當前，適應全面深化改革的需要，立法的重點：一是規范權力的科學分解和運行的行政領域立法，如推進行政審批制度改革的立法或決定，修訂行政許可法等；二是公共資源合理配置的預算制度方面立法，如制定深化財稅體制改革的立法或決定，修訂預算法等；三是規范市場行為監督體制機制方面立法，如制定混合所有制經濟促進保護法等；四是約束社會行為的社會領域立法等，如規范社會保障、社會救助、社會慈善，特別是促進社會組織發育等方面法律；五是保護生態環境方面立法，如大氣、水資源、土地、森林、礦產資源等保護的立法。北京市立法要根據上位法的制定和修訂，及時出臺或修訂相關實施辦法或條例，有的上位法沒有，要根據首都實際需要，創制性地制定富有地方特色的法規。2010年重新制定的中關村國家自主創新示范區條例，這部創制性法規發揮了重要的引導、促進作用。

3.堅持問題導向，通過立法破解國家治理中的現實難題

立法究竟是要超前一點，還是要滯后一點？是要先改革后立法，還是用立法引領和推動改革？這是個難題，也是一直存在的老問題。現在拋開這些問題的理論探討，就具體實踐而言，關鍵在于要針對問題立法，立法要解決問題。目前公共領域面臨著大量亟需解決的尖銳矛盾和突出問題，特別是首都人口資源環境矛盾等大城市病，如空氣污染、水污染、土壤污染、交通擁堵、違章建筑、城市垃圾、食品安全等。人民群眾迫切關注的熱點難點問題，如入學入園、醫療衛生、住房保障、養老服務等。我們要理清存在問題，拿出問題清單，做好頂層設計，確定指標體系，啟動立法程序，超前制度安排，試行總結修改，推動這些問題解決。

4.提高立法質量，讓立法及時反映社會的發展變化和各方面的利益訴求

一是增強立法針對性。要抓住改革的重點領域和關鍵環節，積極推進重點領域立法，以法律規定的內容科學合理協調各種利益關系，適應社會矛盾發展。要堅持黨的領導，充分發揮人大及其常委會的立法主導作用，發揮立法格局整體協調作用和立法機制的保障作用，重在管用，重在有效。二是增強立法及時性。在立法時效上，必須反應靈敏，針對實踐對法律提出的迫切需要，及時啟動立法程序，積極回應社會關切。該立的及時立，該改的馬上改，該廢的應立即廢。貫徹黨的十八屆三中全會決定，全國人大及其常委會制定的336部法律，涉及深化改革的130多部，需要立改廢的達76部。北京市的地方性法規也正在清理。三是增強可操作性。人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決問題。在立法中，要厘清法律所調整的社會關系，科學嚴密地設計法律規范，確保法律規范嚴謹周密、可靠管用。2014年1月，北京市十四屆人大二次會議審議通過《北京市大氣污染防治條例》，就是一次及時、高質量的立法。立法堅持黨的領導、人大主導、政府協同、政協協商、群眾參與。堅持以人為本、環境優先的理念，對政府、公民、法人的權利義務作出明確具體的規定。實施以來，法律效力漸漸突顯。

5.完善機制、擴大參與，使民主立法、科學立法得到真正落實

立法不能僅僅是人大和政府的事，不能形成少數人立法、少數人執法的局面。如果法規對所有法律主體的權利義務都有明確具體的規定，都與每位公民的權益密切相關，那么公民就會積極關心、參與法規的制定。因而，要增強立法主體民主性，完善立法參與制度，發揮人大代表作用，擴大公民有序參與，加強輿論監督和公開。建議修改立法法，確定社會組織為立法主體之一。在立法中，使各個法律主體真正為了自身的權益不斷博弈，立法過程成為各方面凝聚共識的過程，所制定的法規才能成為大家共同遵守的準則。要建立科學合理的立法體制機制，完善立法程序，講究立法技術和藝術，開展嚴謹細致的立法論證，發揮專家學者的智慧與作用。

6.注重環節銜接，解決立法、執法、司法、守法脫節問題

過去立法大部分是為政府部門的行政執法服務，制定的法規很少能夠直接成為司法裁判的依據。這就造成只有政府部門在執法，法規不能有效約束公民、法人守法；更嚴重的是，不守法也不能受到法律制裁，致使立法、執法、司法、守法相脫節。因而在立法時就要明確國家權力機關、行政機關、司法機關、社會、公民等各個方面的權力和責任、權利和義務，使各環節相互銜接，共同規范社會權力運行，共同維護公共秩序，使法律法規能夠有效保障公民的合法權益，有效約束公民守法，有效保障公民對執法、司法和不守法現象的監督。達到政府權力意識與責任意識的均衡，公民權利意識與服從意識的平衡，社會效率與公正的雙贏，從而有效推動民主法制建設的進程，推進國家治理現代化的實現。

（作者系北京市人大常委會研究室副主任）