制度互補(bǔ)：省級(jí)人大預(yù)算草案修正權(quán)實(shí)施可行性研究

黨的十八屆三中全會(huì)指出“要改進(jìn)預(yù)算管理制度”以及“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”，因此，今后一段時(shí)間內(nèi)加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督能力的提升應(yīng)是我國(guó)政治體制改革的重點(diǎn)。但現(xiàn)實(shí)中，人大預(yù)算監(jiān)督能力提升依然緩慢。當(dāng)然，關(guān)于該現(xiàn)象產(chǎn)生原因的解釋，學(xué)界進(jìn)行了許多有益的嘗試。結(jié)合當(dāng)前的研究現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)：多數(shù)學(xué)者認(rèn)為人大預(yù)算監(jiān)督能力難以提升的關(guān)鍵性因素是預(yù)算草案修正權(quán)的缺失。因此，人大預(yù)算監(jiān)督制度完善的重點(diǎn)是實(shí)施預(yù)算草案修正權(quán)。不過，在理論上，我們依然面臨著一些問題：預(yù)算草案修正權(quán)缺失如何制約了省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督能力的提升以及它為什么在中國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督的制度實(shí)踐中是可行的？而這些理論難題反過來又制約了當(dāng)前的實(shí)踐。基于此，本文以10個(gè)省級(jí)人大（河北、浙江、山東、廣東、安徽、湖北、吉林、云南、寧夏、重慶等）為分析對(duì)象，從制度相容的角度重點(diǎn)討論省級(jí)人大預(yù)算草案修正權(quán)為什么在中國(guó)具有可行性。

一、理論基礎(chǔ)：制度相容與軸心制度

造成當(dāng)前難以回答“預(yù)算草案修正權(quán)缺失如何制約省級(jí)人大監(jiān)督能力提升”問題的一個(gè)重要因素是缺乏制度間關(guān)系、特別是與核心制度間關(guān)系的研究[1]。因此，推進(jìn)當(dāng)前研究的重點(diǎn)是引入制度相容分析[2]。

制度相容模型討論的主要問題是：制度間的相容程度對(duì)相關(guān)制度能力的發(fā)揮具有什么樣的影響。該模型包含著三個(gè)核心概念：軸心制度、制度相吸與制度相斥。一般而言，國(guó)家制度是一個(gè)群體概念，它是由不同層級(jí)的制度組成的制度框架。其中，總會(huì)有一項(xiàng)制度主導(dǎo)著政治體系的維系與發(fā)展，該制度即為軸心制度。因此，軸心制度是指制度體系中最核心、最根本的制度，它從根本上決定了其他制度的存廢或者效能的發(fā)揮程度。基于中國(guó)政治制度的實(shí)踐以及特色社會(huì)主義發(fā)展邏輯，可以發(fā)現(xiàn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)起著軸心制度的作用。雖然軸心制度的地位獨(dú)特，但是它的功能發(fā)揮必須有其他次級(jí)制度提供支持，該制度可稱之為輔助制度。這種支持關(guān)系可以稱之制度相吸，在此，筆者認(rèn)為，制度互補(bǔ)較為妥切，原因在于后者更突顯制度間的互動(dòng)性。由于存在與軸心制度的互補(bǔ)性，輔助性制度功效的發(fā)揮一般會(huì)得到軸心制度的支持，至少不會(huì)受到限制。當(dāng)然，也存在著一些不利于軸心制度維系與發(fā)展的次級(jí)制度，該制度即為互斥制度，二者間的關(guān)系就是制度互斥。制度間互斥往往導(dǎo)致兩種情況的出現(xiàn)：一種是軸心制度的維系與發(fā)展受到威脅，乃至顛覆，不過這種情況極少發(fā)生；另一種（也是較為常見的）是軸心制度限制次級(jí)制度功能的發(fā)揮，使其被廢止或形式化。

通過概念介紹以及其中關(guān)系的簡(jiǎn)單描述，可以就其模型的要點(diǎn)作如下歸納：在軸心制度基本確立的情況下，制度群內(nèi)其他制度效能的發(fā)揮主要取決于它們與軸心制度間的關(guān)系，任何制度的存廢及其預(yù)期效能的發(fā)揮都必須符合軸心制度維持或鞏固的要求。由此可見，政治體系中的輔助性制度越是與軸心制度有著較高的互補(bǔ)性，越有可能促進(jìn)其效能的發(fā)揮；反之，越是相斥，則越可能導(dǎo)致相斥性制度的效能難以發(fā)揮，甚至被廢止或形式化。基于中國(guó)的政治實(shí)踐，現(xiàn)實(shí)中制度效能的發(fā)揮必須以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，否則，很有可能“懸置”。這是分析中國(guó)政治制度的根本前提。此外，依據(jù)上述研究，可以推論出：一項(xiàng)制度與制度結(jié)構(gòu)中其他制度的互補(bǔ)性越強(qiáng)，其效能就越容易發(fā)揮。

從這一邏輯出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)，省級(jí)人大在預(yù)算審批環(huán)節(jié)所采用的綜合審批制與黨的領(lǐng)導(dǎo)等其他制度存在著明顯的互斥關(guān)系，凸顯了引入預(yù)算草案修正權(quán)的必要性。而且，省級(jí)人大預(yù)算草案修正權(quán)與中國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算審批制度，特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)具有很強(qiáng)的相容度。

二、制度相斥：預(yù)算草案綜合審批制形式化

根據(jù)各省（自治區(qū)、直轄市）人大預(yù)算草案審批的實(shí)踐情況來看，絕大多數(shù)省級(jí)人大在預(yù)算審批上采取的形式是綜合審批形式：要么整體通過，要么整體否決[3]。其顯著特點(diǎn)是：人大對(duì)任何一項(xiàng)具體預(yù)算項(xiàng)目的修改都有可能否決整個(gè)預(yù)算草案，即“一榮俱榮，一損俱損”。這一審批制度導(dǎo)致預(yù)算草案審批過程中兩類互斥關(guān)系的出現(xiàn)：一是整體否決與黨的領(lǐng)導(dǎo)不相容；二是救濟(jì)性預(yù)算（reversionary budget）缺失造成整體否決與行政機(jī)關(guān)不相容。

（一）整體否決與軸心制度不相容

我國(guó)省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督體制的一個(gè)重要特點(diǎn)是黨的領(lǐng)導(dǎo)：省（市、自治區(qū)）政府（下統(tǒng)稱為省政府）的預(yù)算草案基本上反映了本級(jí)黨委的意愿，是黨的意志在財(cái)政資源上的綜合體現(xiàn)。在考察的10個(gè)省級(jí)單位中，多數(shù)頒布省級(jí)預(yù)算編制法規(guī)的省份規(guī)定，預(yù)算編制要根據(jù)省委關(guān)于本轄區(qū)的重大發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行，如《安徽省省級(jí)部門預(yù)算編制管理辦法》規(guī)定：省財(cái)政廳按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和省委、省政府確定的工作重點(diǎn)，結(jié)合省直部門工作任務(wù)、事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和年度財(cái)力狀況，從省財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)中擇優(yōu)選取項(xiàng)目，安排省級(jí)年度項(xiàng)目支出預(yù)算。《河北省省級(jí)預(yù)算編制管理辦法（試行）》也基本持同樣的規(guī)定：省財(cái)政廳根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和省委、省政府確定的工作思路和重點(diǎn)，編制省級(jí)年度預(yù)算編制綱要，進(jìn)一步明確年度預(yù)算編制的指導(dǎo)思想和原則。即使一些省份沒有明確規(guī)定，但是在預(yù)算編制的具體實(shí)踐中，也遵循了黨的領(lǐng)導(dǎo)，山東省2011年省級(jí)部門預(yù)算編制就是圍繞省委、省政府工作部署開展的[4]。同樣，各省份提交人大的預(yù)算報(bào)告也明確了黨領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算過程的原則。在分析的10個(gè)省級(jí)單位中共收集2012年省級(jí)預(yù)算報(bào)告8份，其中6份明確了預(yù)算過程中黨的領(lǐng)導(dǎo)，占75%。這6份報(bào)告有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)的敘述格式可分為兩大類：一類是以山東、云南、浙江為代表的，它們的格式一般是，根據(jù)全省經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神和省委、省政府總體工作部署，2012年全省預(yù)算安排的指導(dǎo)思想是……另一類是以河北、吉林、云南為代表，這類規(guī)定的格式一般是，2012年全省預(yù)算安排的指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真落實(shí)黨的十七屆六中全會(huì)和省第N次黨代會(huì)精神。

由于“捆綁式”審批，省級(jí)人大代表在預(yù)算審批實(shí)踐中是不太可能否決預(yù)算草案的。在現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中，省級(jí)人大如果否決省政府提交的預(yù)算草案，就意味著對(duì)黨委意志的挑戰(zhàn)。這顯然是與黨的領(lǐng)導(dǎo)作為軸心制度是不相容的。這種不相容可能會(huì)不利于黨對(duì)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，因而此種情形也是我國(guó)政治體制所不容許的。在此背景下，人大否決預(yù)算草案是鮮有發(fā)生的，至少在省級(jí)及其以上的人民代表大會(huì)中至今沒有發(fā)生過。由于制度不相容，省級(jí)人大面臨預(yù)算草案的選擇有且只有一種，即整體通過，結(jié)果導(dǎo)致預(yù)算草案審批制形式化。

因?yàn)檎w否決與軸心制度不相容，不僅人大作為一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)不會(huì)否決行政機(jī)關(guān)提交的預(yù)算草案，而且人大代表出于黨員的紀(jì)律也不太可能去提否決性的議案，否則就要承擔(dān)一定的政治風(fēng)險(xiǎn)。在中國(guó)各省級(jí)（直轄市、自治區(qū)）人民代表大會(huì)的代表結(jié)構(gòu)中，多數(shù)代表同時(shí)也是中國(guó)共產(chǎn)黨黨員，如山東省第十一屆人民代表大會(huì)的代表共有930名，其中黨員人大代表為768名，比例高達(dá)82.58%。黨員人大代表，表明他是中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)的一員。作為黨員，他應(yīng)當(dāng)遵守黨的紀(jì)律，服從黨委的決定，否則就要受到相應(yīng)的處罰。因此，在我國(guó)人大內(nèi)部雖然沒有設(shè)立類似于西方意義上的議會(huì)黨團(tuán)，但是黨員在履行人大代表職責(zé)時(shí)的行為仍然要與黨的意志、路線保持高度的一致性，黨章規(guī)定的黨員需履行的義務(wù)之一就是“貫徹執(zhí)行黨的基本路線和各項(xiàng)方針、政策”。出于對(duì)黨的紀(jì)律的遵守，多數(shù)黨員人大代表不大可能背離同級(jí)黨委的要求，否則就有可能會(huì)受到紀(jì)律處罰。因此，黨員人大代表對(duì)于符合黨的意志的預(yù)算草案一般情況下是不可能投反對(duì)票的，即使他們對(duì)預(yù)算草案的某些項(xiàng)目存在異議。

黨的領(lǐng)導(dǎo)在中國(guó)制度體系中的核心地位決定了與其相斥的關(guān)系往往是導(dǎo)致不相容制度難以發(fā)揮其效能的主要因素。預(yù)算草案綜合審批制中整體否決與中國(guó)的軸心制度存在著事實(shí)上的互斥性導(dǎo)致的常見結(jié)果是：在中國(guó)省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督過程中預(yù)算草案難以被否決，也就是說，預(yù)算草案綜合審批制缺乏實(shí)質(zhì)性監(jiān)督功能。

（二）救濟(jì)性預(yù)算缺失造成整體否決與行政機(jī)關(guān)不相容

人大預(yù)算草案綜合審批制缺乏實(shí)質(zhì)性監(jiān)督功能的另一個(gè)重要原因是救濟(jì)性預(yù)算缺失造成整體否決與行政機(jī)關(guān)不相容。

預(yù)算草案如果未被立法機(jī)關(guān)通過，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)陷入嚴(yán)重的政治危機(jī)，如1995年底至1996年初，美國(guó)克林頓政府的關(guān)門事件[5]。為避免出現(xiàn)嚴(yán)重的政治危機(jī)，不少國(guó)家規(guī)定政府可以采取相應(yīng)的救濟(jì)性預(yù)算，如德國(guó)基本法規(guī)定：財(cái)政年度終結(jié)時(shí)，如下年度預(yù)算案尚未通過，聯(lián)邦政府在預(yù)算生效前，可以允許以下項(xiàng)目的支出：1.維持政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；2.償還合法舉借的聯(lián)邦債務(wù)；3.在上年度預(yù)算核定的經(jīng)費(fèi)范圍內(nèi)，繼續(xù)營(yíng)建工程、購(gòu)置及其他工作，或?yàn)榇死^續(xù)給予補(bǔ)助。除了化解政治危機(jī)外，救濟(jì)性預(yù)算還可以在一定程度上影響立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分配情況。依據(jù)Joachim Wehner的研究，救濟(jì)性預(yù)算大體上可以分為三類：零支出（zero spending）、上年度批準(zhǔn)的預(yù)算（last years approved budget）、行政機(jī)關(guān)的預(yù)算提案（the executive budget proposal），與此相應(yīng)，立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的制約能力是逐漸遞減的。值得注意的是，在一些采取預(yù)算草案綜合審批制的國(guó)家中，救濟(jì)性預(yù)算的實(shí)施更具有現(xiàn)實(shí)意義[6]。

通過對(duì)國(guó)外救濟(jì)性預(yù)算實(shí)踐的簡(jiǎn)單介紹，可以了解到，它存在的一個(gè)重要目的是解決預(yù)算草案遭否決后引發(fā)的政治與政策危機(jī)。但是，中國(guó)法律，無論是預(yù)算法還是地方性法規(guī)，都沒有對(duì)救濟(jì)性預(yù)算進(jìn)行明確的規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)中，省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督中也缺乏救濟(jì)性預(yù)算的實(shí)踐。因此，一定程度上講，目前中國(guó)尚無救濟(jì)性預(yù)算。由于救濟(jì)性預(yù)算的缺失，一旦省級(jí)人大否決了省政府的財(cái)政預(yù)算，在再次提交的預(yù)算草案被批準(zhǔn)之前，省政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)并沒有相應(yīng)的財(cái)政支持，它們就會(huì)面臨著“關(guān)門”的困境。顯然，省政府非常不愿看到這種情況的發(fā)生。因此，省政府自然就會(huì)有很強(qiáng)大的動(dòng)力，采取一切可能方法去阻止預(yù)算草案遭到否決；特別是在當(dāng)前省級(jí)人大與省政府力量對(duì)比錯(cuò)位的情況下，省級(jí)人大是不可能否決預(yù)算草案。如果存在救濟(jì)性預(yù)算，在再次提交的預(yù)算批準(zhǔn)之前，省政府可以根據(jù)法律的規(guī)定啟動(dòng)救濟(jì)性預(yù)算，政府的相應(yīng)活動(dòng)因而會(huì)得到一定的財(cái)政保證。這樣，省政府對(duì)于省級(jí)人大的否決案一般不會(huì)存在過度的抵制情緒。因此，我們可以得出這樣的推論：在救濟(jì)性預(yù)算缺失的情況下，整體否決與行政機(jī)關(guān)存在著明顯的相斥性。

此外，由于中國(guó)所處的歷史階段，省政府還承擔(dān)著大量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)。一般而言，省級(jí)預(yù)算是依據(jù)省政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃而制定的。而且，就法律上而言，省級(jí)預(yù)算編制的一個(gè)重要原則是它要依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃而制定，幾乎所有樣本省份的地方性法規(guī)對(duì)此都有明確規(guī)定。所以，一定程度上可以這么說，省級(jí)預(yù)算是省政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的綜合反映。省人大否決預(yù)算草案，一定程度上講，就意味否決省政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。由于中國(guó)行政管理體制中“職責(zé)同構(gòu)”[7]的現(xiàn)實(shí)，省政府的發(fā)展戰(zhàn)略很大程度是完成中央政府的發(fā)展規(guī)劃。省級(jí)人大否決省政府的預(yù)算草案也往往意味著否決中央政府的發(fā)展規(guī)劃。顯然，這種做法超越了省級(jí)人大的職權(quán)范圍。

無論是整體否決與軸心制度不相容，還是它與行政機(jī)關(guān)不相容，結(jié)果往往是相同的：在省級(jí)人大預(yù)算綜合審批過程中，預(yù)算草案被否決的情形是很少發(fā)生的。較為常見的情況是預(yù)算草案中的全部項(xiàng)目都能夠獲得通過，省級(jí)人大難以起到實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的作用。

三、預(yù)算草案修正權(quán)的制度基礎(chǔ)：制度相容與互補(bǔ)

綜合審批制的形式化導(dǎo)致了省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督能力的弱化，凸顯出實(shí)施預(yù)算草案修正權(quán)在中國(guó)省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督過程中具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。預(yù)算草案修正權(quán)，顧名思義，是指有權(quán)機(jī)關(guān)經(jīng)過特定的法律程序?qū)︻A(yù)算草案進(jìn)行修改的權(quán)力。這里的有權(quán)機(jī)關(guān)，在現(xiàn)代社會(huì)一般是指預(yù)算草案的審批機(jī)關(guān)——議會(huì)。一般而言，預(yù)算草案修正權(quán)所作用的對(duì)象是預(yù)算草案本身，而不是預(yù)算草案報(bào)告，否則，就有可能獲取不了全面的預(yù)算編制信息。這是需要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的，尤其是對(duì)那些即將要實(shí)施該項(xiàng)權(quán)力的國(guó)家。此外，還有一點(diǎn)需要說明的是，議會(huì)能夠在多大程度上修改預(yù)算草案，在不同的國(guó)家有不同的規(guī)定，這與議會(huì)和行政機(jī)關(guān)之間的力量對(duì)比有關(guān)。因此，林慕華認(rèn)為，“預(yù)算修正權(quán)必須置于立法——行政關(guān)系及政治制度的整體背景下來進(jìn)行分析。”[8]這說明除了論證省級(jí)人大實(shí)施預(yù)算草案修正權(quán)的必要性外，我們還需要重點(diǎn)考察它在中國(guó)省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督過程中是否具有可行性。從制度相容的角度而言，要考察的內(nèi)容就可以轉(zhuǎn)化為它與中國(guó)省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督體制是否存在相容性。

（一）預(yù)算草案修正權(quán)的法律基礎(chǔ)

雖然我國(guó)的預(yù)算法沒有對(duì)預(yù)算草案修正權(quán)進(jìn)行明確的規(guī)定以及多數(shù)省份存在人大預(yù)算草案修正權(quán)缺失的事實(shí)，但這并不能表明預(yù)算草案修正權(quán)在中國(guó)缺乏法律基礎(chǔ)。事實(shí)上，中國(guó)的法律體系為預(yù)算草案修正權(quán)的實(shí)施提供了一定的法律基礎(chǔ)。張樹劍、林挺進(jìn)在《中國(guó)省級(jí)人大預(yù)算草案修正權(quán)的意義及法律基礎(chǔ)》一文中重點(diǎn)探討了我國(guó)省級(jí)人大預(yù)算草案修正權(quán)的法律基礎(chǔ)問題[9]。他們通過對(duì)憲法、代表法、預(yù)算法等法律文本的分析，得出如下結(jié)論：預(yù)算草案修正權(quán)應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督過程中的一項(xiàng)重要權(quán)力；并在此基礎(chǔ)上考察了一些地方性法規(guī)對(duì)預(yù)算草案修正權(quán)實(shí)施作出的相應(yīng)規(guī)定。

除了上述法律文件為預(yù)算草案修正權(quán)的實(shí)施提供了相應(yīng)的法律基礎(chǔ)外，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》也為它將來在中國(guó)省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督過程中的實(shí)現(xiàn)提供了相應(yīng)的法律準(zhǔn)備。該法第二十一條提到：一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上的代表聯(lián)名，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)提出屬于全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由主席團(tuán)決定是否列入會(huì)議議程，或者先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議、提出是否列入會(huì)議議程的意見，再?zèng)Q定是否列入會(huì)議議程，并將主席團(tuán)通過的關(guān)于議案處理意見的報(bào)告印發(fā)會(huì)議。這項(xiàng)法律條文的重要現(xiàn)實(shí)意義是：它指明了人大代表在達(dá)到規(guī)定的人數(shù)時(shí)，可以提出議案并規(guī)定了議案提出的相應(yīng)程序。如果將來省級(jí)人大可以實(shí)施預(yù)算草案修正權(quán)，人大代表提出的預(yù)算草案修正案本質(zhì)上講應(yīng)屬于議案的范疇。如此講，這條法律條文為將來的省級(jí)人大預(yù)算草案修正權(quán)的實(shí)施提供了相應(yīng)的程序保障。

（二）實(shí)施預(yù)算草案修正權(quán)有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)

隨著中國(guó)黨政關(guān)系規(guī)范化逐漸走向良性發(fā)展，黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)也將主要通過政治、思想、組織等三種領(lǐng)導(dǎo)方式來實(shí)現(xiàn)，而且黨也將會(huì)逐漸從具體的行政事務(wù)中抽身出來，更加關(guān)注宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)的制定。

黨從具體事務(wù)中抽身出來，對(duì)中國(guó)政治的發(fā)展而言，是大有好處的。不過，如果沒有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，它也可能帶來一些危險(xiǎn)。就預(yù)算而言，現(xiàn)在多數(shù)省份的預(yù)算編制程序是財(cái)政部門依據(jù)黨委的發(fā)展戰(zhàn)略向各部門下達(dá)預(yù)算編制指標(biāo)，各部門在接到財(cái)政部門的預(yù)算指標(biāo)后，結(jié)合本部門的實(shí)際情況編制預(yù)算，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)上報(bào)財(cái)政部，然后由財(cái)政部匯總，編制政府預(yù)算草案，經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議審核通過后提交人大財(cái)經(jīng)委進(jìn)行初審。不過，在將預(yù)算草案提交人大之前，政府預(yù)算要經(jīng)過省委的討論同意。隨著黨政規(guī)范化的進(jìn)行，黨有可能不再具體參與財(cái)政部門制定的預(yù)算草案。此時(shí)，黨在省級(jí)預(yù)算過程中的作用主要體現(xiàn)在政治領(lǐng)導(dǎo)方面，即提出預(yù)算編制原則。由于黨不再具體討論預(yù)算的編制，行政機(jī)關(guān)在預(yù)算編制中可能會(huì)偏離黨的發(fā)展路線。此外，救濟(jì)性預(yù)算的缺失也造成了整體否決制與行政機(jī)關(guān)的不相容。如果人大沒有預(yù)算草案修正權(quán)，不符合黨的路線、方針的預(yù)算草案也很難被否決。即使就黨政關(guān)系尚未完全規(guī)范化的目前而言，黨能夠參與預(yù)算草案的制定，但是由于黨委事務(wù)的繁多以及專業(yè)知識(shí)的限制，預(yù)算草案也不太能完全保證在每一個(gè)細(xì)節(jié)上都能符合黨的意志。這些情況都有可能不利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

為強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)及加強(qiáng)其執(zhí)政能力建設(shè)，需要完善預(yù)算監(jiān)督建設(shè)，其中重點(diǎn)之一就是應(yīng)賦予省級(jí)人大預(yù)算草案修正權(quán)。只有實(shí)施人大預(yù)算草案修正權(quán)，人大才能夠依據(jù)黨的預(yù)算編制原則對(duì)財(cái)政部門提交的預(yù)算草案進(jìn)行逐條審議，更改其中不符合要求的預(yù)算項(xiàng)目，從而使省政府嚴(yán)格執(zhí)行省委的發(fā)展戰(zhàn)略。換言之，人大預(yù)算草案修正權(quán)的特性，使它能夠填補(bǔ)黨在領(lǐng)導(dǎo)過程中出現(xiàn)的一些制度空白點(diǎn)，進(jìn)而加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。而且，十八屆三中全會(huì)指出今后“預(yù)算審核的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”。其實(shí)質(zhì)是人大要逐條審查預(yù)算項(xiàng)目，這其中必然會(huì)存在對(duì)某一支出項(xiàng)目的修改。因此，賦予人大預(yù)算草案修正權(quán)也是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神的重要舉措。由此可見，省級(jí)人大的預(yù)算草案修正權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)具有很高相容度，這使它具有很強(qiáng)的可行性。

（三）預(yù)算草案修正權(quán)與省級(jí)人大、省政府具有較高的契合度

實(shí)施省級(jí)人大預(yù)算草案修正權(quán)，除了需要考慮它與軸心制度的相容性外，還需要考察它與制度群中其他主要制度的融合程度。在此，我們將重點(diǎn)討論預(yù)算草案修正權(quán)與其他主要制度（如省級(jí)人大、省政府）之間的相容情況。

在現(xiàn)有的省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督體制中，初審制度為實(shí)施人大預(yù)算草案修正權(quán)提供了一些制度基礎(chǔ)。在制度實(shí)踐過程中，由于人大會(huì)期短等方面的原因，我國(guó)在人大預(yù)算監(jiān)督過程中實(shí)行了預(yù)算草案初審制度。在預(yù)算草案初審過程中，財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（下稱財(cái)經(jīng)委）可以對(duì)預(yù)算草案提出修改意見，責(zé)成財(cái)政部門根據(jù)財(cái)經(jīng)委的意見對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行修改，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)再次提交財(cái)經(jīng)委審議。可見，在預(yù)算草案初審過程中，財(cái)經(jīng)委的組成人員可以對(duì)預(yù)算草案提出修改意見。初審中財(cái)經(jīng)委的修改與會(huì)期中人大代表修改在技術(shù)與程序上并沒有實(shí)質(zhì)性的差別，因而預(yù)算草案初審制度可以為省級(jí)人大預(yù)算草案修正權(quán)的實(shí)施提供一些借鑒意義。而且，它們的目標(biāo)是一樣的，都是為了維護(hù)人大的權(quán)威，監(jiān)督政府部門的預(yù)算執(zhí)行。

更為突出的是，預(yù)算草案修正權(quán)可以在事實(shí)上增強(qiáng)省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督能力，提升其地位。現(xiàn)實(shí)中一些省份的地方性法規(guī)開始明確省級(jí)人大的預(yù)算草案修正權(quán)，如10個(gè)樣本省份中就有四省人大擁有預(yù)算草案修正權(quán)。雖然它們并沒有得到很好地實(shí)施，但是仍具有一定的威懾力，進(jìn)而在一定程度上提升了該省的人大預(yù)算監(jiān)督能力。表1是依據(jù)樣本省份近三年（2010～2012年）的審計(jì)報(bào)告中所揭露的問題資金比率與有無預(yù)算草案修正權(quán)所進(jìn)行的回歸分析。依據(jù)回歸分析結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)，預(yù)算草案修正權(quán)的實(shí)施是減少問題資金率的一個(gè)重要原因。這也大體上能夠說明：實(shí)施預(yù)算草案修正權(quán)可以提升省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督能力。

表1 Coefficientsa

而且，人大預(yù)算草案修正權(quán)也與省政府具有較高的相容度。在綜合審批的方式下，由于救濟(jì)性預(yù)算的缺失，整體否決與省政府存在著不兼容性的情況，從而導(dǎo)致綜合審批形式化。綜合審批形式化有可能會(huì)導(dǎo)致省政府運(yùn)轉(zhuǎn)偏離控制，削弱其合法性。從長(zhǎng)期發(fā)展來看，它很有可能不利于省政府能力的提升。作為彌補(bǔ)，預(yù)算草案修正權(quán)能夠使省政府的財(cái)政行為受到一定程度的限制，同時(shí)也可以消除省政府過度的抵制情緒。首先，預(yù)算草案修正權(quán)的實(shí)施表明政府預(yù)算是受到人大嚴(yán)格控制的，從而使得省政府的預(yù)算行為受到一定的監(jiān)督，走向規(guī)范化，進(jìn)而提高省政府的合法性；其次，預(yù)算草案修正權(quán)是依據(jù)確定的預(yù)算原則對(duì)預(yù)算草案具體項(xiàng)目的修改，屬于“修補(bǔ)”范疇，所以，它是對(duì)省政府預(yù)算案的規(guī)范而不是取代，可以避免預(yù)算草案整體否決情形的發(fā)生，減少省政府的抵制情緒。

總而言之，省級(jí)人大實(shí)施預(yù)算草案修正權(quán)與黨領(lǐng)導(dǎo)下的省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督體系具有很強(qiáng)的制度相容性。此外，一些省份已開始了人大預(yù)算草案修正權(quán)的實(shí)踐，并取得了一定的效果，如廣東省、河北省等。這一切都可以說明，省級(jí)人大預(yù)算草案修正權(quán)在中國(guó)預(yù)算監(jiān)督制度實(shí)踐中具有很強(qiáng)的可行性。

四、小結(jié)

預(yù)算草案修正權(quán)是議會(huì)預(yù)算監(jiān)督的重要權(quán)力之一。中國(guó)省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督過程中，該項(xiàng)重要的權(quán)力并沒有納入進(jìn)去，限制了省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督功能的發(fā)揮。本章從制度相容的角度，重點(diǎn)論證了人大預(yù)算草案修正權(quán)實(shí)施的必要性和可行性。

1.中國(guó)省級(jí)政府預(yù)算監(jiān)督過程中實(shí)行的審批形式主要是綜合審批制。在中國(guó)政治實(shí)踐中，綜合審批制度是與軸心制度不相容的，而且，由于救濟(jì)性預(yù)算的缺失，它也很難被行政機(jī)關(guān)所接納。制度的不相容造成了預(yù)算草案綜合審批制的形式化，也造成了人大預(yù)算監(jiān)督的低效。這種現(xiàn)實(shí)凸顯了實(shí)施人大預(yù)算草案修正權(quán)的必要性。

2.單純地論證預(yù)算草案修正權(quán)的必要性是不充分的，我們還應(yīng)重點(diǎn)考察它是否與中國(guó)政治制度體系具有相容性。通過討論，可以發(fā)現(xiàn)，預(yù)算草案修正權(quán)的特性使它不僅能夠與軸心制度相容，還與省級(jí)人大、行政等具有一定的契合性。而且，現(xiàn)有的法律體系也為它在中國(guó)省級(jí)人大的范圍內(nèi)實(shí)施提供了相應(yīng)的法律基礎(chǔ)。因此，中國(guó)政治制度架構(gòu)有利于省級(jí)人大實(shí)施預(yù)算草案修正權(quán)。

中國(guó)政治制度體系內(nèi)的相容關(guān)系，一方面凸顯了賦予省級(jí)人大預(yù)算草案修正權(quán)的必要性，另一方面也為其實(shí)施提供了制度上的可行性。不過，省級(jí)人大預(yù)算草案修正權(quán)的實(shí)施還需要進(jìn)行具體的制度設(shè)計(jì)，特別是有關(guān)程序方面的制度。這應(yīng)當(dāng)是我們未來研究的一個(gè)重點(diǎn)。

注釋：

[1]劉元賀、孟威：《我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督研究：現(xiàn)狀與未來》，載《人大研究》2012第10期。

[2]劉元賀、孟威：《制度相容：人大預(yù)算監(jiān)督研究的理論模型》，載《理論與改革》2012第4期。

[3]馬駿、林慕華：《現(xiàn)代議會(huì)的預(yù)算修正權(quán)力》，摘自馬駿、王浦劬、謝慶奎等著：《呼吁公共預(yù)算：來自政治學(xué)、公共行政學(xué)的聲音》，中央編譯出版社2008版，第100頁。

[4]《山東省全面啟動(dòng)2011年省級(jí)部門預(yù)算編制工作》，中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站， http：//www.mof.gov.cn/xinwen

lianbo/shandongcaizhengxinxilianbo/201009/t20100917_339611.html ，2013年7月22日訪問.

[5]《透視美國(guó)政府兩場(chǎng)關(guān)門危機(jī)：歷史教訓(xùn)陰魂未散》，中國(guó)新聞網(wǎng)，http：//www.chinanews.com/gj/2013/10-07/53469

25.shtml，2013年10月7日訪問.

[6]Joachim Wehner. Legislatures and the Budget Process：the Myth of Fiscal Control[M]. London：Macmillan Publishers Ltd， 2010， pp.28-31.

[7]張志紅：《當(dāng)代中國(guó)政府間縱向關(guān)系研究》，天津人民出版社2005年版，第269頁。

[8]林慕華：《中國(guó)“錢袋子”權(quán)力的突破：預(yù)算修正權(quán)》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第6期。

[9]張樹劍、林挺進(jìn)：《中國(guó)省級(jí)人大預(yù)算草案修正權(quán)的意義及法律基礎(chǔ)》，載《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第5期。

（作者單位：中共新疆維吾爾自治區(qū)克拉瑪依市委黨校）