地方立法前評估淺論

李丹

立法評估是有效提高立法質量的方式之一。地方立法評估包括立法前評估、立法中評估和立法后評估，立法前評估目的在于確定一個立法項目是否可以進入立法程序。有效的立法前評估，可以遏制過度立法，節約立法成本，從源頭防止不良之法出臺。目前，我國的地方立法中，立法前普遍采用立法項目論證、立法調研、立法草案說明等方式對法案加以評價，但這些方式都不屬于規范系統的立法前評估。具體來說，地方立法前評估主要包括地方立法前評估的主要內容和地方立法前評估程序的制度設計。

一、地方立法前評估的主要內容

（一）社會問題立法的界定

地方立法前評估首先要確定的問題是立法項目是否屬于法律調整的范圍。法律在社會發展過程中起到了很大的作用，但是并非所有的社會問題都是法律可以調整的。從經濟行為看，當前我國市場經濟正處于發展階段，市場機制是基礎性調節因素，國家調節控制在十分有限的范圍內，國家經濟職能的行使應當受到限制。國家調節所采取的方式，最基本的是國家對市場競爭的規制，國家參與投資經營對社會經濟予以引導促進、實行宏觀調控。立法所涉及的社會問題是市場經濟運行中可以由市場自身來解決的，就不需要通過政府這只有形的手來解決。從政治體制看，對于黨和國家的政策要嚴格區分，哪些是可以上升為法律的，哪些是具有不穩定性容易改變的，或者是不屬于法律調整范圍的，如屬于政府職能、政府機構內部調整范疇以及涉及財政經費安排等事項，則不宜由立法來規范。從道德、良心看，有些社會問題的起因，是人們行為所致，如沒有正確使用禮貌的語言；有些屬于普遍性責任，且這種責任是一個正常成年人一生都必須負擔的，如不可使用暴力。這些可以由人們的良知或者是內心拒絕特別誘惑而不為某些行為，則不需要由法律來規范。

其次，要確定所針對社會問題的嚴重性。無論在任何地方，稀缺的立法資源和有限的起草時間都迫使起草者必須決定起草法案的優先順序。倘若只是依照先到先得原則，那么寶貴的立法資源就可能被用到相對不那么重要的法案上[1]。立法資源的有限性確定了法案的優先序位，即該社會問題是否需要采取行動——立法。所有的立法對發展和轉型時期的社會都會帶來不同程度的影響。根據理性和經驗，排序部門應該衡量各法案的經濟和社會成本效益，將可能取得最大凈社會效益的立法項目排在首位。法律排序反映了法案針對的社會問題的嚴重性。評估時，應當根據國情和本地區的實際情況對法案進行排序。如黨的十八大報告提出生態文明建設，總體布局拓展為“五位一體”。湖南省為了保護好長株潭生態綠心地區，優化產業布局，在2012年的立法項目中增加了《湖南省長株潭城市群生態綠心地區保護條例》。因此，評估時應該搜集所需要的有關國情、省情的所有信息，特別是影響提供就業機會的法案以及影響改善人們生活質量的法案的信息。

（二）地方立法的可行性

1.立法內容的合法性、協調性

立法內容是否合法、是否協調，是決定立法質量的一個關鍵因素，“不認真對待權利，就不能認真對待法律”。判斷一部立法的內容是否合法、是否協調，需要將該立法置于一個具體的法律體系中，大致可以從如下兩個方面進行：

第一，保證下位法和上位法之間的合法性。地方立法分為實施性立法和創制性立法。對實施性法規而言，如果該地方立法在立法時上位法已經就有關問題進行了立法規范，但是上位法的規定比較概括和原則，那么地方立法根據本行政區域內的實際情況制定，上位法的相關規定即是判斷該立法內容是否合法的依據；但是上位法比較具體和可操作，那么地方立法就不需要重復規定。對創制性法規而言，有些事項不需要國家作出規定，如禁放煙花爆竹等；有些事項不屬于國家專屬立法權，國家雖未立法，地方可以先行制定法規，以解決地方的實際問題。判斷這一類型立法的內容是否合法，要看該立法的內容是否與憲法或者其他有關上位法的立法精神和相關原則一致。

第二，保證同位法之間的協調性。地方立法規定的制度應當與其他同位法不存在沖突。如制定《湖南省南岳衡山風景名勝區保護條例》時，應當考慮該條例的制度設計與本省的水土保持法實施辦法、建筑工程質量和安全生產管理條例等不存在相互矛盾的規定，且相互銜接。如果該地方立法在立法時同位法已經就有關問題進行了立法規范，只是立法名稱不一致，那么不需要重復制定，浪費立法資源。

2.地方立法的預期影響

地方立法的預期影響主要包括：一是對行為主體的影響，如個人的就業與薪酬、企業的生產與創新、政府的財政預算等。二是對宏觀經濟的影響，如經濟增長、就業增加、物價穩定、地方財政收支均衡、金融不確定性和風險等。三是對社會公正的影響，如個人尊嚴、健康、安全、機會均等和收入分配等。四是對環境保護的影響，如空氣質量、土地污染、水資源清潔和生態平衡等。采取的方式應當是定量和定性相結合的分析方式，但應當堅持以定量分析為基礎，將評價指標作最大限度的量化處理，通過成本收益分析方法、成本有效性分析方法和風險分析方法量化預期的成本、收益和凈收益。只要有可能，應當竭盡所能量化社會成本和收益，但是如生活質量、人權和環境條件等一些無形事物實在難以量化的，應當指明不能量化的成本和收益的各種因素，幫助立法者衡量其產生的有關影響。通常而言，立法成本大于立法收益的項目，應當擋在立法程序門外。

二、地方立法前評估程序的制度設計

地方立法前評估程序主要是圍繞不同的方案進行比較和選擇，最終決定是否采取某個方案，是否進行立法，具有很強的預測性。主要包括啟動程序、實施程序、終結程序。

（一）地方立法前評估的程序

1.地方立法前評估的啟動程序

關于評估程序的啟動權，各國有兩種做法：一是由評估實施主體自行決定；一是由監督機關審查決定。按照我國現行實際情況，啟動評估的主體是立法機關。啟動的標準在不少國家采用了否定列舉的方式，我國采用的是地方政府法制部門提出的立法建議項目。啟動的時間，在各國往往沒有限定，而我國地方立法前評估必須在立法項目進入立法程序前。如果等法案起草完再來進行立法前評估，那么立法前評估原本所含的可行性研究性質就會變味成“當行性”。endprint

2.地方立法前評估的實施程序

多數國家把事前評估分為兩個階段：初步評估程序和正式評估程序。前者是所有的立法都要經過的程序，而后者則只針對重要的立法。按照我國現行地方立法前評估實施程序，主要是針對重要的立法項目進行評估，大致可以分為三個步驟：第一，評估主體組織或者委托評估機構對評估對象進行定量評估分析；第二，在量化評估分析的基礎上對評價指標作出重點和整體的定性分析；第三，綜合以上定量分析和定性分析，形成評審意見和評估報告。

3.地方立法前評估的終結程序

在評估實施程序完成之后，進入最后的終結程序。終結程序主要有兩個問題：一是評估報告的內容和形式；二是評估結果的效力。就評估報告的內容而言，主要是論證法案將解決有關社會問題，有實實在在的證據足以充分支持法案對成本和收益的陳述。就評估報告的形式而言，評估的主體部分一般由“問題”“解釋”和“解決方案”組成。就評估結果的效力而言，評估結果只是一種參考，并不具有強制的法律約束力。但是，評估結果對于立法機關而言，可以作為是否批準立法草案進入立法程序的重要參考因素之一。

（二）地方立法前評估的基本程序制度

地方立法前評估的基本程序制度設計應當與評估過程中的各個主體聯系起來。主要包括如下制度：

1.咨詢制度

咨詢制度是影響評估程序的核心制度，即要求評估實施主體在實施評估時必須向社會公開征求意見。除了按照通常做法征求省人大代表、省直有關部門和各市州人大常委會的意見建議外，還應當緊密聯系群眾，通過廣播、電視、報紙、網絡等新聞媒體向全社會公開征集立法規劃和立法計劃建議項目，通過召開座談會、專家論證會、發放調查問卷、實地考察、專題調研等方式，充分調動人民群眾的積極性、主動性和創造性。但是，咨詢制度需要遵守以下四個基本原則：一是合法性，咨詢的程序合法，以及咨詢應與版權法、信息公開法等法律規定相符合；二是實效性，要求咨詢制度以績效為導向，合理的設計是咨詢取得實效的關鍵；三是公開性，咨詢的過程和結果應當公開，使社會公眾知曉；四是比例性，咨詢的方法、手段、時間都應當與所解決的問題成比例，咨詢的成本和收益應當成比例。

2.公開制度

公開制度是評估公開原則的具體體現。公開有助于增強評估的透明度和公眾參與度，保障公眾的知情權、參與權，幫助公眾更好地了解立法制定過程，增強公眾守法的意識。首先，立項時，公眾可以通過信函、傳真、電子郵件等書面方式向立法機關提出地方性法規制定、修改或者廢止的意見，立法機關應當在網站或者報紙上公布接受意見的信函地址、傳真電話、電子郵件地址等相關信息，通過立法機關的網站公開公眾的意見。其次，擬定立法計劃時，向社會公開征求意見和建議。要求立法機關在擬定立法計劃提交主任會議討論之前，通過立法機關的網站等征求公眾意見。向公眾公開的內容包括地方性法規名稱、起草部門、主要內容、起草依據、必要性和可行性，征求意見的起止時間，公眾提供意見的途徑以及其他要求。最后，公開正式的立法計劃，并對公眾意見統一作出反饋，對不采納的意見應當說明理由。

3.協調制度

協調制度是法規相關部門就法規涉及的問題進行協商以達成共識的一種機制。起草的地方性法規，涉及本級人民政府其他部門的職責或者與其他部門關系緊密的，應當充分征求其他部門的意見。如果起草單位與其他部門有不同的意見，應當充分協商；經過充分協商不能取得一致意見的，應當將主要問題、有關機構或者部門的意見和法制機構的意見報主任會議決定。

注釋：

[1]迪力奇：《立法預備》，載《加拿大律師評論》1953年第31期。

（作者系中南大學博士研究生、湖南省人大法制委干部）endprint