立法與改革關系的一次深刻變革

胡健

2014年3月9日上午，張德江委員長在全國人大常委會工作報告中指出：“堅持把立法決策與改革決策更好結合起來，抓緊制定和修改同全面深化改革相關的法律，從法律制度上推動和落實改革舉措，充分發揮立法在引領、推動和保障改革方面的重要作用?！边@與習近平總書記所強調的“凡屬重大改革都要于法有據、有序進行”的精神前后呼應、一脈相承，進一步展示了執政黨堅持依法執政、建設法治中國的歷史自覺和堅定決心。發揮立法對改革的引領和推動作用，實質上是立法與改革關系的一次深刻變革。

改革開放初期，計劃經濟向市場經濟轉型，改革就意味著必須突破維護計劃經濟體制的法律制度或政策底線，“摸著石頭過河”的試錯模式一直存在并被默認，“先改革后立法”成為無奈而又必須的選擇。在這一背景下，“先違法（或違反政策）、既成事實后再修訂法律”的突破和創新成為常見的改革模式。在當時的環境下，這是不得已而為之，現在看來則是弊多利少：第一，讓改革在沒有相應法律依據和法律保障的情況下進行，使改革者心有余悸，反對改革者理直氣壯，增加了改革的難度，影響了改革的深入發展。第二，讓改革處于無序狀態，“改革允許試錯”“改革要付出成本與代價”等借口之下產生了不少監管真空和灰色地帶，加大了權錢交易和權力失控的腐敗風險，形成了既得利益格局，也給下一步深入改革增加了難度。第三，雖然有些明顯違反法律甚至憲法的改革，在事后被證明是有利于解放和發展生產力，有利于經濟社會的發展和國家的整體利益，被一些學者認為是“良性違憲”“良性違法”，但這從客觀上損害了法律的權威，助長了法律虛無主義，從長久來看不利于增強全民的法律意識，不利于建設法治國家。

從整體趨勢上看，經過多年的改革，目前我國已建立起社會主義市場經濟體制，中國特色社會主義法律體系也已經形成，正在逐步走出“摸著石頭過河”的歷史階段，現在的任務是進一步完善中國特色社會主義制度，更加重視頂層設計和總體規劃，在法治框架內進行改革創新，依法推進和實現國家治理體系、治理能力的現代化。因此，“先改革后立法”已經不符合時代的要求，“先立法后改革”“邊立法邊改革”，應當成為必然趨勢。立法決策更應當努力做到與改革決策同步，既確保改革決策的合法性，又爭取多數群眾的擁護和支持，最大限度凝聚改革共識。

一是，在組織上，需要發揮人大及其常委會的立法主導作用。立法是一項綜合性很強的工作，歷經提出項目、起草、審查、審議、修改等各個環節，需要各方面、各部門共同配合，也不可避免地會受到各方利益的影響。為了更加充分地發揮立法的引領和推動作用，作為權力機關的人大及其常委會責無旁貸，應當在立法中切實發揮主導作用，敢于并善于“在矛盾焦點上砍一刀”。

二是，在制度上，需要完善立法制度尤其是立法體制。當前，幾乎每一項具體的改革措施，都可能涉及與現行法律法規不一致甚至相抵觸的情況。面對這種情況，立法機關要增強立法工作的主動性，該修改的要及時修改，該廢止的要及時廢止，該解釋的要及時解釋，該授權的要及時授權。同時，還要按照簡政放權的要求，從國家長遠發展的深層次上思考，哪些權限可以下放地方，哪些方面可以予以授權，哪些規制可以考慮放松，哪些審批可以予以取消，適時調整中央與地方的立法權限和事權劃分，充分發揮中央與地方兩個積極性，為發揮立法的引領和推動作用提供堅實的體制保障。

三是，在方式上，需要更加充分地發揮立法解釋和特定授權的獨特作用。我國當前正處于改革開放這一重大的歷史變革期、社會轉型期，可謂是“三千年未有之大變局”，法律穩定性與改革變動性的矛盾十分突出。但需要強調的是，改革并不意味著可以觸碰法律紅線、逾越法律底線，相反，改革首先要求堅持依法辦事，運用法治思維和法治方式推進各項改革舉措。需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行。一些局部的改革創新處于探索過程之中，還需要逐步總結教訓、積累經驗，向全國范圍推廣的條件還不具備，通過立法予以確認的條件還不成熟的，還可以通過立法解釋或者法律授權的方式允許先行先試。

發揮立法的引領和推動作用，充分體現了法治對于全面深化改革的“壓艙石”和“減壓閥”的重大作用。正如一位全國人大代表所說的：如果說改革會有失誤，那法治的作用就體現為及時糾錯；如果說改革要付出代價，法治的作用就是最大限度地降低成本；如果說改革有風險，那法治就是把控風險的有效保證。

（作者系清華大學法學博士）endprint