制度建設是密切人大代表與群眾聯系的根本之策

鄭勇

一、人大代表密切聯系群眾的理論依據及現實意義

人大代表密切聯系人民群眾，是人大工作的本質體現，是代表發揮作用的重要前提。人大代表是國家權力機關的組成人員，必須充分認識到保持與群眾的密切聯系，是深入貫徹落實黨的十八大精神和憲法規定的必然選擇和要求，是保證人民當家作主地位、發展社會主義民主政治的本質要求，也是廣大人大代表提高自身履職能力，在參與管理國家事務中更好地發揮主體作用的重要前提和迫切需要。因此，密切人大代表與群眾的聯系有其深厚的理論依據和重要的現實意義。

1.人大代表密切聯系群眾是深入貫徹落實黨的十八大精神的必然選擇

人大代表應當密切聯系群眾，這是黨中央的一貫要求。黨的十三屆六中全會審議通過的《中共中央關于加強黨和人民群眾聯系的決定》指出：“人民群眾是我們黨的力量的源泉和勝利之本。能否始終保持和發展同人民群眾的血肉聯系，直接關系到黨和國家的盛衰興亡。”[1]黨在長期斗爭中創造和發展起來的一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去的群眾路線是實現黨的思想路線、政治路線、組織路線的根本工作路線，是中國共產黨的優良傳統和政治優勢。黨的十七大報告曾提出：“保障人大代表依法行使職權，密切人大代表同人民的聯系。”十八大則對建設有中國特色社會主義的民主政治和政治體制改革作出了全面部署，對堅持完善人民代表大會制度進一步指明了方向。十八大尤其強調“要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”“在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度”。同時，習近平總書記關于改進工作作風、密切聯系群眾的重要講話精神和中央關于改進工作作風的“八項規定”及“實施細則”的出臺，反映出新的中央領導集體未來施政的動向。人大工作是黨領導的事業的重要組成部分，人大代表是人民代表大會的主體，人大代表密切聯系群眾是做好人大工作的需要，更是做好黨的事業的需要。這表明，面對新形勢，我們黨已經把密切聯系群眾提升到一個新的高度，也為做好新形勢下人大工作指明了方向、確立了新思路、明確了新任務。

2.人大代表密切聯系群眾是各級人大代表義不容辭的憲法職責

根據憲法和法律的規定，人大代表必須履行以下義務：密切聯系群眾和原選舉單位，傾聽廣大人民群眾的意見，經常列席原選舉單位的人民代表大會會議。憲法第二十七條規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”憲法第七十六條規定：“全國人民代表大會代表應當同原選舉單位和人民保持密切的聯系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務。”地方組織法第四十一條規定：“全國人民代表大會代表應當同原選舉單位和人民保持密切聯系，可以列席原選舉單位的人民代表大會會議，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務。”代表法第四條規定：“代表應當與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務。”代表法第五條規定：“代表受原選區選民或者原選舉單位的監督。選民或者選舉單位有權依法罷免自己選出的代表。”人大代表是由人民群眾依照憲法和法律選舉產生的，是代表人民行使管理國家事務的權力代理者，是構成人民代表大會的主體和中堅力量，人大代表是否切實履行了憲法規定的代表職責，直接影響人民代表大會制度的施行效果，直接關系我國根本政治制度的堅持與完善。因此，明確并落實人大代表的憲法職責，尤為重要。密切聯系群眾，自覺接受選民和群眾的監督，是憲法規定的各級人大代表應當履行的職責，這既是強制性的法律約束，也是從“人民選我當代表”，到“我當代表為人民”的依法還原。

3.人大代表密切聯系群眾是發展社會主義民主政治的本質要求

發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。其中，人民當家作主是社會主義民主政治建設的出發點和落腳點，是社會主義民主政治的本質要求和核心所在。人民代表大會制度則是人民當家作主管理國家的主要途徑，是我國的根本政治制度，是適合我國國情、具有中國特色的社會主義民主政治的制度。人大代表是國家權力機關的組成人員，是人民代表大會的主體和細胞，是人民代表大會制度的具體執行者。因此，必須站在保證人民當家作主的政治高度，深刻認識人民代表大會制度是人民通過人大行使國家權力、實施對“一府兩院”監督的政權組織形式，深刻認識人民代表大會制度是把黨的主張通過法律程序轉變為國家意志的制度保障，始終堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一，進一步增強堅持和完善人民代表大會制度的自覺性和堅定性，努力在人民代表大會制度的生動實踐中，更好地保證人民當家作主。密切聯系人民群眾，是人大工作的本質體現，是人大代表發揮作用的重要前提，是保證人民當家作主的有效途徑。人大代表聯系人民群眾的程度如何，直接影響到國家權力的有效行使、人民當家作主地位的有力維護和人民群眾切身利益的實現。人大代表只有密切聯系人民群眾，才能在黨的領導下，更好地代表和支持人民當家作主，才能最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務，維護和實現最廣大人民群眾的根本利益[2]。

4.人大代表密切聯系群眾是新形勢下提高代表履職能力的迫切需要

人大代表保持與選民和原選舉單位的密切聯系，聽取和反映群眾的意見和要求，是人大代表依法履職的具體體現，是人大代表執行職務、發揮作用的基礎和保障，是代表做好人大工作的根本要求，也是新形勢下提高代表履職能力的迫切需要。人大代表聯系人民群眾的程度如何，直接影響到國家權力的有效行使和人民群眾的切身利益的實現。始終保持同人民群眾的緊密聯系，是代表履職的原動力所在，是人民代表大會制度穩固與發展的根基所在。人大代表密切聯系群眾，對于加強和深化代表工作、發揮代表作用、提升代表履職實效、完善人大制度等都具有重要的現實意義。人大代表是民意的代表，是人民的“代言人”，代表人民行使管理國家社會事務的責任。既然是人民的“代表”，只有密切了和人民群眾的聯系，才能知道人民群眾的所需、所想、所盼，才能真實反映人民群眾的心聲和愿望，才能代表人民行使好憲法、法律賦予的各項權力；只有密切了和人民群眾的聯系，才能從群眾中汲取豐富的政治營養，學到更多的履行職責所需要的科學文化、法律和管理知識等，全面提升自身素質。同時，通過加強人大代表與群眾的密切聯系，可以使代表更直接、更深入、更廣泛地了解群眾的意愿，了解到真實的社情民意，問需于民，問計于民，從而掌握大量的第一手材料，提出有針對性和實效性的議案和建議，才能更好地提高自身的履職能力，從而更好地發揮人民代表大會作為黨和國家聯系群眾的重要橋梁和人民群眾表達意愿、實現自身有序政治參與的重要渠道的作用。

二、人大代表密切聯系群眾的制度路徑

人大代表保持與選民和原選舉單位的密切聯系，是人大代表應當依法履行的義務和職責，是人大代表執行職務、發揮作用的基礎和保障。建立和完善人大代表聯系群眾制度規范，是密切人大代表與群眾聯系的根本保障，是提高代表履職自覺性和積極性的迫切要求，也是暢通民意訴求的有效途徑。當前，結合黨的十八大報告提出的新要求，如何從制度層面加強人大代表與群眾之間的聯系，實現人大代表聯系群眾工作制度化、規范化和經常化顯得尤為迫切。

1.建立和完善具體的實施機制，為人大代表密切聯系群眾提供制度依據

當前，人大代表聯系群眾工作還有待于進一步制度化、規范化和常態化，代表與人民群眾之間尚未能建立起科學的聯系，代表和群眾之間的互信互動制度還需要建立、健全和完善。因此，要在代表法等法律規定的框架內，充分發揮各級人大常委會的組織和領導作用，不斷完善人大代表工作制度，形成有效的工作機制，進一步明確人大代表聯系群眾的工作重點和工作方式，對人大代表如何聽取、反映群眾意見、建議和呼聲作出具體規定和安排，推動人大代表聯系群眾工作在平臺、渠道和形式等方面的規范、完善和創新，為人大代表密切聯系群眾提供制度依據。

搭建人大代表聯系群眾的平臺。密切人大代表與群眾間的聯系，首先需要搭建好人大代表聯系群眾的平臺。人大閉會期間，由于閉會期間周期長，人大代表又分散在各地，搭建好代表履職平臺就顯得尤為重要。因此，要按照黨的十八大要求，制定和完善相關的規范和辦法，進一步加強代表聯絡機構建設，完善代表聯絡機構網絡，充實人大工作力量，強化部門職能，便利和暢通人大代表聯系群眾的渠道。各級人大要以代表小組[3]、“人大代表之家”“人大代表工作站”“街道人大聯絡室”和“社區人大代表聯系站”為依托，搭建人大代表密切聯系群眾的平臺，組織開展靈活多樣的代表聯系群眾活動，充分發揮人大代表密切聯系群眾作用。當前各地建立的“人大代表之家”，是各級人大代表履行職責、發揮自身作用的一種探索和創新，它為人大代表密切聯系群眾提供了支持和便利條件，是新形勢下加強和改進人大工作的必然要求，也是人大代表密切聯系群眾的現實載體和最好依托。加強人大代表聯絡機構建設的目的是要促進人大代表密切聯系群眾，推動人大代表工作有效開展。因此，各級人大代表可以通過“人大代表之家”等平臺，經常性地開展代表活動，組織代表學習培訓、交流代表工作經驗、通報代表工作情況、聽取和審查相關工作報告、開展對政府及其部門工作評議、宣傳黨的方針政策和國家的法律法規、回答群眾對代表工作和代表活動的詢問、組織代表接待群眾和向群眾述職、傾聽群眾呼聲、收集和反映群眾的意見和建議等，這樣就能把人大代表工作滲透到廣大群眾之中，進一步擴大代表知情、知政渠道，為代表履行好自身職責創造有利條件。

拓寬人大代表聯系群眾的渠道。目前，人大代表聯系群眾還存在著渠道不寬的問題，依托“人大代表之家”以及網絡媒體等聯系平臺，建立和完善各級人大代表融入基層社區的具體制度和辦法，廣泛開展“人大代表聯系選民活動日”“代表聯系服務群眾見面周”“代表聯系選民月”“代表在線”和“代表陽光熱線”等活動，積極拓寬人大代表同原選舉單位和選民的聯系渠道，是加強人大代表和群眾保持密切聯系的有效途徑。如依托“人大代表之家”聯系平臺，利用群眾較為集中的時機，根據“就近就地”原則，以代表小組為單位，圍繞一個主題，每月開展一次“代表聯系選民日”活動。活動可以采取個別走訪、約請座談、聽取匯報、實地視察等形式，深入選區和選民，了解社情民意，回答選民對代表工作和代表活動的詢問，傾聽群眾呼聲、收集和反映群眾意見，為民排憂解難、化解相關矛盾糾紛。這一制度的建立和有效實行，既能增強群眾對人大代表工作的直觀了解，也有利于廣大人大代表在增強當好代表的使命感和責任感的同時進一步擴寬知情、知政渠道，為提出高質量的代表議案、建議和意見，在人代會上審議好各項議案和報告打下良好基礎。

規范人大代表聯系群眾的形式。人大代表在人民代表大會閉會期間如何開展活動，全國人大常委會有關文件已經作了明確的規定，這就是“代表在閉會期間的活動，以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式，活動一般在代表原選舉單位的行政區域內進行”[4]。各級人大代表聯系群眾依此進行，這就需要根據行政區域把人大代表組織成“代表小組”，以便在人大會議閉會期間開展相應的活動，更好地聽取和反映原選舉單位的意見和人民群眾的要求。而從現有的立法規定和各級人大代表多年的實踐來看，人大代表聯系群眾主要有以下幾種方式：走訪原選區的選民和選舉單位，舉行群眾座談會，接待群眾來訪，應邀列席本級人大常委會會議、“一府兩院”舉行的會議、有關群眾組織舉行的會議，開展專題調研，持證視察本級或者下級國家機關和有關單位的工作，參加本級人大常委會組織的執法檢查和其他活動，參加關于特定問題的調查委員會，定期向原選區選民和選舉單位述職等[5]。現階段，要通過各種有利的方式，更好地發揮人大代表在體察民情、反映民意、集中民智方面的作用，增強人大代表密切聯系群眾的效果，就必須制定相應的規范和辦法，以制度的形式規范和保障人大代表密切聯系群眾工作的有序和深入開展，更好地發揮代表聯系人民群眾的橋梁和紐帶作用，推動人大工作不斷發展。

2.建立和完善保障與監督機制，確保人大代表密切聯系群眾落到實處

要使人大代表依法履職、密切聯系群眾工作從制度層面上得以規范和保障，進一步增強人大代表密切聯系群眾的自覺性、主動性和實效性，還必須建立和完善人大代表密切聯系群眾的實施保障機制、督辦處理機制和監督考核機制，從而才能從根本上確保人大代表密切聯系群眾工作真正落到實處。

建立和完善人大代表密切聯系群眾的實施保障機制。各級人大常委會要高度重視，通過制定相應的規范和實施辦法，加強組織領導和落實力度，為人大代表依法履職、密切聯系群眾提供聯絡機構、人員、時間和經費等方面服務保障，創造有利條件，完善保障措施，保證人大代表聯系群眾的活動深入有序地開展。首先，要按照黨的十八大要求，各級人大常委會要逐步建立健全專門的代表聯絡機構，各級人大常委會人代工委和各鄉鎮人大主席團要根據各選區的實際情況，按照方便開展工作、專業相對對口的原則，分別建立完善人大代表活動小組，使之成為基本的活動單元，切實履行代表聯絡職責。其次，要組織人大代表進行履職學習和培訓，增強和提高人大代表的履職責任意識和履職能力。通過制定和完善相關規范與辦法，加大對人大代表培訓力度，不斷強化和提高人大代表的責任意識和履職能力，從而為更好地開展聯系群眾活動打下良好基礎。要在抓好人大代表對法律法規等內容學習掌握的基礎上，定期舉辦有針對性的專題培訓班，對各級人大代表如何開展聯系人民群眾活動，如何處理人民群眾反映的問題，如何撰寫調研報告，擬寫議案、建議、書面意見，如何增強開展調研、視察的能力等進行培訓[6]。 最后，要考慮人大代表大多數都是兼職的實際情況，從時間和經費上，為人大代表密切聯系群眾提供切實的保障。一方面，人大代表要處理好本職工作與代表履職的關系。要提前擬定聯系群眾工作計劃，并向所在單位報告，必要時可向本級人大常委會報告，便于所在單位為其開展聯系群眾工作安排時間。另一方面，各級人大要根據人大代表聯系群眾工作的開展的實際情況，保障代表必要經費，保證不影響其正常生活。

建立和完善人大代表密切聯系群眾的督辦處理機制。要強化人大代表建議意見的辦理，創新督辦方式，完善辦理制度，將人大代表聯系群眾反映上來的建議意見等及時納入辦理范疇，有效跟蹤督辦，確保辦理效果。注重督辦，提高人大代表轉交意見和建議辦理的成效，是為代表依法履職增添“原動力”和保證人大代表聯系群眾活動效果落到實處的有力之舉。提出議案、建議和意見等是人大代表履行職責的重要形式和途徑。“人大代表密切聯系群眾，不僅體現在充分聽取民意上，還體現在對民意的有效‘上傳上。人大代表提出議案、建議和意見是代表對民意‘上傳的法定途徑。”[7]人大代表聯系群眾不僅要向群眾宣傳政策法律法規，回答群眾的詢問，還要督促和推進“一府兩院”對群眾提出的一些具體問題進行有效解決，特別是對代表以建議、批評和意見形式提出的群眾意見和建議，各級人大常委會要按照有關規定認真督辦，督促政府及政府相關部門在辦理議案、建議時，明確辦理主體，落實辦理責任，保證辦理實效。特別是對那些涉及群眾較多、社會普遍關注、情況復雜、辦理難度大和代表多次來信來訪提出而又未解決問題的建議，通過努力能夠辦理落實的，要確定一批重點督辦件，由人大常委會組成人員牽頭督辦，并在規定時間內答復代表，盡力做到件件有答復、事事有回音[8]。 這樣，既能真正有效解決人大代表在聯系群眾中反映的實際問題、為群眾排憂解難，充分發揮人大代表聯系群眾的橋梁和紐帶作用，又能有效調動人大代表密切聯系群眾、為群眾服務的積極性和主動性。

建立和完善人大代表密切聯系群眾的監督考核機制。人大代表不認真履職，誰來監督、管理？目前人大代表的述職測評機制還存在一定的缺陷，要盡快探索建立和完善各級人大代表密切聯系群眾的管理、監督制度和考核辦法，促進人大代表依法履職，實現人大代表聯系群眾制度化、規范化和常態化。因此，要建立和完善人大代表聯系群眾的履職登記制度和履職評價制度，以《代表履行職務登記冊》的形式建立代表個人聯系群眾的履職檔案，將代表聯系群眾、收集社情民意，提出意見和建議的情況如實記錄和整理歸檔，實行量化考核和統計評估，結合代表自身的述職測評一并進行綜合評定，并將相關結果納入代表個人的履職檔案，反饋給代表所在的選區或選舉單位，作為對代表進行考核和連任以及開展“優秀人大代表”“優秀代表小組”等評優活動的重要依據。同時，還要對那些聯系群眾較少和聯系效果欠佳的代表實行定期督促與重點提醒。這一機制的建立既可強化對人大代表聯系群眾工作的監督檢查，促使各級人大代表聯系群眾工作落到實處，進一步提高人大代表聯系群眾的工作實效和整體水平；又能有效地調動人大代表密切聯系群眾的自覺性、主動性和積極性，增強自身履職的責任意識，促進人大代表在閉會期間認真履職，更好地發揮其聯系群眾的橋梁和紐帶作用。

三、結論

人大代表密切聯系群眾是人大工作一以貫之的做法和要求，是人大代表依法履職的必然要求和發揮人大制度作用的客觀要求。人大代表聯系群眾的程度如何，直接影響到國家權力的有效行使，關系人民當家作主地位的維護和鞏固以及廣大人民群眾的切身利益的實現。吳邦國同志曾指出：“人大工作的最大優勢是密切聯系群眾，最大危險是脫離人民群眾。人民群眾的根本利益和共同意志，是人大一切工作的出發點和歸宿，只有保持同人民群眾的血肉聯系，更好地代表人民，自覺地接受人民群眾的監督，才能使人大工作保持旺盛的生命力。”因此，只有通過完善人大代表聯系群眾制度，搭建人大代表聯系群眾的平臺、拓寬人大代表聯系群眾的渠道、規范人大代表聯系群眾的形式，推動人大代表聯系群眾的機制創新，以制度化促進人大代表密切聯系群眾的規范化和常態化，才能有效保障人大代表依法履職，多渠道傾聽群眾呼聲，深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，以切實的行動詮釋“人民選我當代表，我當代表為人民”的深刻內涵；才能更好地發揮人大代表聯系群眾的橋梁紐帶作用，充分反映廣大人民群眾的意愿和要求，實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益；才能維護和鞏固人民當家作主的地位，充分發揮人民代表大會制度巨大的優越性，深入推進中國特色社會主義民主政治建設和和諧社會的構建。

注釋：

[1]《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》，1990年3月12日中國共產黨第十三屆中央委員會第六次全體會議通過。

[2]林孝桂：《人大代表如何密切聯系群眾》，載《人民政壇》2012年第1期。

[3]代表小組是代表在閉會期間的重要活動平臺，在開展代表聯系人民群眾活動中發揮著重要的作用，越來越成為人大代表深入原選舉單位聯系群眾的重要組織保證。各代表小組通過開展活動，能夠拉近群眾與代表之間的距離，增近彼此間的理解和信任，使代表聯系群眾活動成為暢通民意訴求、化解群眾矛盾、凝聚發展共識的有效途徑。

[4]具體參見2005年6月17日全國人大常委會委員長會議原則同意的《全國人大常委會關于加強和規范全國人大代表活動的若干意見》第四條的規定。

[5]馬耕夫：《談談人大代表聯系工作》，載《人大研究》2000年第11期。

[6]范燕青：《如何保障代表聯系群眾》，載《中國人大》2009年第3期。

[7]趙玲玲：《關于完善代表聯系群眾制度的實踐與思考》，http：//www.wlrd.gov.cn/article/view/9887.htm，2013年7月15日訪問。

[8]于五一：《把握代表聯系群眾的目的、規律和效果》，載《北京人大》2011年第11期。

（作者系湖南大學法學院博士研究生）