推動人民代表大會制度與時俱進

田洪俊++宋薇薇

黨的十八大和十八屆三中全會對加強社會主義民主政治制度建設、推動人民代表大會制度與時俱進作出重大戰略部署。圍繞新目標和新要求，我們對北京市人大常委會近些年來的做法作了簡要梳理，對十八大和十八屆三中全會提出的改革舉措在地方人大的落實進行了思考。

一、堅持和完善人民代表大會制度，依法有效履行職能

近些年來，特別是北京市十三屆人大以來，常委會對人民代表大會制度的認識逐步深化，對改進人大工作起到了重要理論支撐作用。2009年，協助市委召開第三次人大工作會議，市委轉發了市人大常委會黨組關于做好當前人大工作的若干意見，提出對人大制度應有敬畏之心，強調要分清人大制度、權力機關、工作機關的區別與聯系。2013年，市十四屆人大一次會議，杜德印主任在總結五年工作經驗時說：人民代表大會制度是個好制度，對于這個制度要好好用，人大代表和人大工作者要好好干。好制度，就要有制度自信，好好堅持；好制度，就要在實踐上提高運用制度的能力；好制度，就要好好干，干好人大工作，就是對人大制度的最好堅持。2013年，通過深入開展群眾路線教育實踐活動，進一步弄清了新形勢下黨和人民群眾關系的新變化及貫徹落實黨的群眾路線的新要求、貫徹黨的群眾路線與堅持和完善人民代表大會制度的關系、在人大工作中如何貫徹黨的群眾路線等問題，更加深刻認識到人民代表大會制度是體現中國社會主義國家性質、保證人民當家作主的根本政治制度，也是黨在國家政權中充分發揚民主、貫徹群眾路線的最好實現形式。在人大工作的同志必須更加自覺地樹立正確的權力觀，不爭部門和自己的地位、維護人民代表大會制度的地位，不爭部門和自己的權力、維護人民當家作主的權利，不爭部門和自己的利益、維護國家和人民群眾的利益；要堅持群眾立場、群眾觀點、群眾標準，更好地將黨性與人民性有機統一起來；要把堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一貫穿到人大及其常委會履行各項職能、開展各項工作當中?；谶@些認識，市人大常委會進行了積極的探索與實踐。

在提高人民代表大會會議質量方面，我們認為開好人民代表大會會議是堅持和完善人民代表大會制度的首要工作，也是常委會的重要職責。2013年，北京市人大常委會研究室進行了課題調研，提出“提高一個認識，做實三項職權，完善八項機制”的建議。即對支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力的認識，落實人代會立法權、預算審查權、決定權，完善會前活動、會中審議、會議公開、會議保障等機制。常委會召開主任專題會議認真研究，向市委請示，在這次人代會進行改進。一是落實人民代表大會的立法權。將涉及首都發展重大問題、人民群眾普遍關注的重點問題和堅持完善人民代表大會制度問題的地方性法規提請市人民代表大會會議審議。這次將代表法實施辦法，代表建議、批評和意見辦理條例，大氣污染防治條例三部法規草案提請即將召開的人代會審議，把人民的利益訴求在人民代表大會制度框架下充分表達出來，有效匯集起來，通過立法程序上升為國家意志。二是加強和改進預算初審工作。為了服務和保障代表大會更好地履行審查和批準預算職權，首次安排所有專門委員會參與預算初審，審查對口政府部門的預算編制情況，提出書面審查意見；首次組建由56 名代表參加的財經代表小組，參與預算方案初審，提前表達人民群眾的意愿；首次采用專題審議的形式，對市政市容委的部門預算以及“城市環境綜合整治專項資金”進行審議。這些做法發揮了初審審議問題更加深入、意見吸收更加廣泛的優勢。初審報告經主任會議討論后報送市委、政府，市委高度重視，政府積極反饋和吸收采納，調整資金12億元，為大會審查批準預算作了比較充分的準備。三是改進代表會前視察活動。視察專題根據代表意愿確定；視察方式由過去分組規模大、視察難深入的“大撥轟”，改為小型分散、靈活機動的“專精深”，并取消了事先踩點和層層陪同；組織方式由過去常委會一個工作機構牽頭組織視察活動，改為各工作機構全面參與、分頭細化服務保障工作。在一個月的時間里，600多人次代表，分成69個小組，圍繞城市建設與管理、民生保障與公共服務、政府職能轉變等46個視察專題，深入基層，了解實情，充分聽取人民群眾的意見建議，市政府召開專題座談會當面與代表交流溝通。其他一些改進措施將在大會上落實。

在立法工作方面，一是完善立法工作格局，加強對立法工作的組織協調。2009年，常委會與市政府共同召開立法工作座談會，針對立法工作中存在的部門作用強、整體統籌弱，法規起草與審議相脫節的問題，確定了新的立法工作格局，即：堅持市委對立法工作的領導，增強市人大常委會在立法工作中的主導作用，發揮市政府在法規制定中的基礎作用，加強市人大常委會和市政府相互之間及內部各部門之間統籌協調。二是以法治思維和法治方式改進立法工作，進一步明確立法工作價值取向。2013年，常委會與市政府共同召開五年立法規劃研討會，針對立法實踐中存在的重行政管理、輕公眾參與，部門利益法制化等傾向，明確提出要以法治思維和法制方式改進立法工作，立法要體現人民的共同意志和根本利益，要將保障公民合法權利，規范國家權力運行，維護社會公平正義，促進首都科學發展的立法價值取向貫穿到立法的選項、論證、起草和審議各個環節。三是堅持針對問題立法、立法解決問題，促進立法、執法、司法、守法有機銜接。將立法工作與法律實施作為一個整體來考慮，真正做到立法要管用、有法要真用。扭轉“守法者辦事難、成本高，違法者無人管、收益大”的局面，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。四是著力加強公共領域立法，努力破解制約首都發展的難題。通過立法規范各方法律主體在公共領域事務管理中的權利和義務，構建政府、社會和公民共同參與的公共治理機制。五是完善立法工作機制，推進科學立法民主立法。建立了法規預案研究、立項論證、立法后評估等工作機制，實行“二審三通過”的審議程序，著力提高立法工作的科學化和民主化水平。

在監督工作方面，突出監督工作重點，加強對國家權力運行和公共資源配置的監督。一是加強預算監督，著重解決“有錢花不好”的問題。2008年，常委會確定了“一個目標，三個結合”的預算監督工作思路，即：以建立科學民主依法的財政預算管理制度、確保財政資金規范運行和有效使用為目標，把對預算編制、調整、執行的監督與預算資金使用績效的監督結合起來；把加強人大監督與促進政府內部監督結合起來；把解決問題與促進制度建設結合起來。按照這個思路，常委會以預算績效監督為切入點，持續不斷地推動和支持市政府深化財政體制改革，加強預算管理工作。目前已邁出了五步。第一步，支持督促市政府審計部門和財政部門開展績效審計和績效管理。第二步，推動市政府建立預算績效管理制度。第三步，推動市政府預算、決算和“三公”經費公開。第四步，推動市政府加強對大額專項資金的管理，開展了專題詢問。第五步，推進對全口徑預算的審查監督。二是加強對司法工作的監督，著重解決“維護社會公平正義”問題。2008年作出關于加強訴訟監督工作的決議以來，連續聽取和審議“兩院”的專項工作報告，著眼于發揮中國特色社會主義司法制度內在優勢，以推動市人民檢察院依法履行訴訟監督職能為突破點，加強對司法工作監督。三是加強執法檢查，著重解決“有法不執行”的問題。改進執法檢查方式，逐條細摳、依法細查，實事求是、旗幟鮮明，分析問題、對癥下藥，加強問責、嚴格整改。

在代表工作方面，一是完善代表工作格局，保證代表執行職務與人大及其常委會行使職權密切銜接。將代表工作從部門工作提升為常委會的整體性、基礎性工作，建立了由常委會統一負責，常委會代表聯絡部門綜合協調，人大專門委員會和常委會工作機構加強與相關領域代表的聯系，各區縣人大常委會充分發揮基礎作用，各街道、鄉鎮人大代表工作機構密切協同的代表工作格局。完善常委會主任、副主任接待代表，常委會組成人員聯系代表，專門委員會固定聯系代表等制度，規范閉會期間代表活動。二是暢通民意表達渠道，保持代表與人民群眾的密切聯系。組建區域性代表小組和專業代表小組，建立市區兩級代表聯系網絡，加強兩級代表之間的溝通，密切市人大代表與原選舉單位的聯系。在修訂的代表法實施辦法中增加了一章，專門就代表聯系選區和人民群眾問題作了制度安排。三是改進代表議案、建議辦理工作。發揮常委會主導作用，加強統籌協調，推動人民群眾關心的重要問題的解決。修訂代表建議批評意見辦理條例，以“堅持建議功能、完善辦理方式、規范辦理程序、提高辦理實效”為立法指導思想，在明確代表建議的性質和功能的基礎上，規范了代表建議辦理和督辦程序。

二、堅持改革創新，推動人民代表大會制度與時俱進

十八屆三中全會作出了全面深化改革的決定，對推進民主政治建設作出重要部署，我們要抓住機遇、有所作為、發揮作用、彰顯地位。結合北京市人大及其常委會的實際，就落實三中全會決定要求，從地方人大層面談幾點思考。

（一）推進人大制度理論和實踐創新

決定指出，要“堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用”，這為我們指明了人大研究工作重點。一是要加強制度研究，進一步提高對人民代表大會制度的認識。要進一步加強對黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的研究，建立科學的、有機的、銜接的、貫通的權力運行制度、機制和程序；加強對支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力與推動人民代表大會制度與時俱進有機統一的研究，進一步發揮人民代表大會制度優勢；加強人民代表大會制度、憲法和法律在國家治理體系和治理能力中地位和作用的研究，更加自覺做好新時期人大工作。二是加強工作研究，更好地發揮人大及其常委會的職能作用。積極開展調研，完善工作方式，依法有效履行職能，做“該做、能做、有用、有效”的事。加強提高人民代表大會會議質量、保障憲法和法律在本行政區域的有效實施、改進立法工作、增強監督實效、加強代表工作等方面的研究，推進人大工作實踐創新。三是加強議題研究，進一步提高常委會議題的審議質量。把調查研究作為開展實際工作的基礎環節和必經程序，圍繞立法、監督等各項議題，提前進行調研，確保重要議題的審議工作都建立在深入調研的基礎上。2014年將以協助市委召開第四次人大工作會議、召開紀念全國人民代表大會60周年座談會為契機，進一步總結經驗，深化認識，推動實踐。

（二）開好人民代表大會會議

開好人民代表大會會議，保證大會依法充分有效行使職權、發揮職能作用，是堅持和完善人民代表大會制度的首要任務。這就要求，一是正確認識人民代表大會會議程序和實質、形式與實效的關系。實際上，程序是為行使職權服務的，人民代表大會會議是集思廣益、共商國是的重要舞臺，只有將程序與實體、形式與內容有機統一起來，才能真正將黨的主張和人民意愿整合統一成為國家意志，使之具有法律效力。二是正確處理人大常委會和人民代表大會行使職權的關系。地方組織法規定，地方人民代表大會是地方國家權力機關，人大常委會作為代表大會閉會期間的常設機關，主要職能是落實大會決議決定，要向大會負責，向大會報告工作，接受大會監督。因此，不能本末倒置。三是正確認識和處理人民代表大會會議的工作動員部署功能與重大事項審查決定功能的關系。作為人民民主的實現形式，人民代表大會會議自然有動員宣傳和工作部署功能，但其更為根本的功能則是代表人民討論決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項，并監督其他國家機關落實大會決議決定。因此，必須分清主次，不能喧賓奪主。四是以改革創新的精神，籌備好、召開好人民代表大會會議，落實好大會通過的各項決議決定。必須以保障人民當家作主權力為核心，保證代表大會依法充分有效行使職權，切實提高會議質量和效力。只有這樣，才能把人民代表大會制度的優越性體現出來，一步一步推動人民代表大會制度與時俱進。

（三）加強立法工作

決定指出，要“完善中國特色社會主義法律體系，健全立法起草、論證、協調、審議機制，提高立法質量，防止地方保護和部門利益法制化”，下一步要圍繞發揮立法的引領和推動作用，加強和改進立法工作。一是運用法治思維和法治方式創新立法工作。轉變立法工作的行政思維和行政方式，更好地避免和減少部門利益法制化，提高立法質量，真正做到立法管用、有法真用。二是加強公共領域立法。通過規范政府、公民、法人的權利義務關系，將立法與執法、司法、守法統籌銜接起來，逐步破解政府選擇性執法、公民選擇性守法的困局。三是擴大人大代表和人民群眾對立法的參與。人代會立法制度化、常態化，對于涉及堅持和完善人民代表大會制度的問題、關系首都重大發展的問題、人民群眾普遍關注的重點問題方面的立法，要提請人代會審議。研究建立有效的立法意見征詢機制、民意采納反饋機制，進一步擴大立法的民主參與。四是完善立法工作機制。完善法規立項論證、預案研究、立法后評估、立法聽證等機制。

（四）加強監督工作

決定指出，“健全‘一府兩院由人大產生、對人大負責、受人大監督制度”“加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能”。下一步要繼續加強對國家權力運行和公共資源配置的監督，推動形成決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力運行機制。一是轉變監督工作理念。由支持保障政府抓經濟增長速度這個中心，轉變為服務經濟發展方式轉變和城市發展模式轉型的大局，推動政府轉變職能，依法行政。二是將加大監督工作力度和提高工作質量與實效有機統一起來。不能離開監督力度，空談工作質量和實效；也不能離開工作質量和實效，空談監督力度。在運用好聽取和審議專項工作報告、執法檢查、規范性文件備案審查等監督形式的基礎上，探索詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定等形式，使監督工作既有深度也有力度，既有質量更有實效。三是加強和改進執法檢查工作。增加執法檢查的數量，探索改進執法檢查工作的新機制，推動“一府兩院”改進工作，保障法律法規得到有效執行。四是加強對計劃和預算的監督。加強對政府全口徑預算決算審查和監督，使預算的使用方向與首都城市的性質和功能相配套，與政府的職能相配套，提高資金的使用績效，并著力加強對國有資產監督職能。完善各級人大常委會的預算工作機構。五是加強對司法工作監督。運用多種監督形式，選擇司法工作中的突出問題，加大監督力度，推進司法公正，維護公平正義。六是加大對政府行政審批事項的監督。推動政府深化行政審批制度改革，簡政放權，創造良好環境。

（五）探索討論和決定重大事項

決定指出，要“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”。 2006年，北京市人大常委會曾起草了《討論和決定地方性重大事項的辦法》，一審后因故擱置。下一步要探索完善人大討論、決定重大事項的具體制度和機制，更好地保障人民通過人民代表大會行使國家權力。特別是要做實人民代表大會的重大事項決定權，改進人民代表大會決議的內容和方式，增強決議決定的約束性，加大監督落實力度。

（六）加強和改進代表工作

決定指出，要“加強人大常委會同人大代表的聯系，充分發揮代表作用。通過建立健全代表聯絡機構網絡平臺等形式密切代表同人民群眾聯系”。 下一步要認真貫徹代表法和實施辦法、代表建議批評和意見辦理條例，充分發揮代表主體作用。一是加強各級代表之間的聯系。探索建立四級人大代表聯系機制、代表反映意見的處理機制。二是加強對間接選舉代表與人民群眾的聯系。加強代表按領域對口聯系人民群眾等問題的研究，并制定相關的辦法。三是組織好代表聯組和小組活動。積極開展調研、視察等活動，及時了解和反映民意。四是改進代表視察工作?？煞謱ｎ}進行組織，并適當延長視察時間，讓代表充分表達意見、建議。五是推動代表向選舉單位和選民述職。還要推進代表信息公開，加強代表與群眾的聯系。

（作者分別系北京市人大常委會研究室副主任，北京市人大常委會研究室調研處副處長）