事業單位養老改革為何遲遲未能破冰

應敏++郭影

自2008年底啟動的我國事業單位養老改革試點已推進5年。然而，目前看來，山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市事業單位養老保險改革試點,除廣東外，其他四個試點省市至今多無實質進展。而即便按照廣東省的實施方案，退休人員待遇由社保基金與原有資金渠道合力解決，因此也被認為是“半吊子改革”。養老保險并軌的大方向明確，可試點推進卻如此艱難。

五年試點為何進展緩慢

根據人力資源和社會保障部數據顯示，目前在我國城鎮職工養老保險參保人群中，已包括2153萬機關事業單位人員。2008年，《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》出臺，在山西、上海、浙江、廣東和重慶五省市啟動試點。這是我國首個有關公職人員養老保險制度改革的統一方案。

中國人民大學教授王曉軍調查發現，五省市在試點過程中實施對象不一致，范圍有寬有窄，此外繳費基數也不統一，有的按檔案工資，有的按工資總額，還有的采取“雙基數”。繳費比例各地也差異較大，造成同崗同工卻待遇不同的狀況。

“如果仔細看2008年的方案，本身就有很多不合理的地方。”有業內專家對媒體表示，如果按照該方案測算，待遇下降是一定的，而且對于可以“補窟窿”的職業年金的來源、彌補方式都沒有提及，在試點中效果不佳就毫不奇怪了。

“機關與事業單位必須同步改革，否則改不動。”中央財經大學中國社會保障研究中心主任褚福靈指出，改革的最終結果應該是使得各方利益相對均衡，不能在改革過程中又人為地拉大差距，這樣勢必會遭到事業單位群體的強烈反對。

前述業內專家認為，機關單位公務員是養老金改革政策的制定者，如果自己不主動并軌，只是一味強調去觸動別人的利益，政策的信任度會大打折扣，“如果待遇真不會降低，你自己怎么不改？”

2009年全國兩會上，來自社科界別的多位政協委員曾聯名提案要求此項改革暫緩。很多人提出，事業單位養老金改革不能以降低待遇為目標，而應使養老金制度實現可持續發展。

其中一位來自高校的教師認為，如今事業單位退休人員退休金本來就低于公務員，再做減法的話令人難以接受。

全國政協委員、中國社科院學部主席團秘書長何秉孟認為，事業單位分好多種，全額撥款，差額撥款，自籌自支，改起來情況十分復雜，不宜一刀切。事實上，一些自籌自支的事業單位已經按照企業的辦法，采取“老人老辦法，新人新辦法”的模式進行了改革，新進人員每月繳納一定基數養老保險。

“與之前的在職職工相比，我們不僅每月要從工資扣一部分養老保險的錢，而且由于單位繳納的比例不高，現在看，我們退休時拿的養老金可能不如現在的老職工拿的退休金高。”北京一家自籌自支事業單位吳姓工作人員告訴媒體記者,“改革就一定要做減法嗎？單位樂于推行此改革是因為可以減少未來的養老負擔，可是對于個人來說，利益是受損的。”

中國傳媒大學袁教授目前月收入1萬多元，績效獎金5000多元。他仔細研究過試點地區的方案，“除了強調有職業年金外，其他方面和現行的企業職工養老制度沒有突破。”

公開資料顯示，我國企業職工養老金替代率，按制度設計不到60%，實際不到50%。倘若事業單位的養老保險也依此推進，他估計退休后可能只拿到在職時基本工資的六成。

有業內專家表示，如果按照2008年的方案測算，待遇下降是一定的。這樣一來，在各地遭到事業單位人員抵制，推進緩慢也就不奇怪了。

“我們的基本工資和企業沒法比，如果養老這塊再和企業拉平，損失就很大了。”北京某科研所工作人員張先生說。褚福靈也表示，改革的最終結果應該是使各方利益相對均衡，不能在改革過程中又人為拉大差距。

的確,企業職工繳費拿錢少，機關事業單位人員不繳費拿錢多，誰會加入前者呢？上世紀90年代，一些事業單位也曾進行了養老制度的改革，但“被改革”群體抵觸情緒很強烈，最后成了“半拉子”工程。

改革若以降低待遇為目標，遇到阻力是必然的，如果是使養老金制度可持續的發展，是為了能有更加充分的保障，就要通過實踐證實這個說法，才能讓相關人員樂于接受。目前來看，尚未有很理想的改革樣本。但從歷次政策調整的路徑來說，原則還是平穩過渡。”一位業內人士如是說。

設計養老保險制度，是為了讓人“老有所依”，而不是彰顯身份的差別，雙軌走向并軌，可說是制度倫理所在。也要看到，事業單位現有的養老保險制度，已經運行多年，其本身必然帶有巨大的慣性。計劃經濟時期，養老走的是單位包辦的“單軌”。隨著經濟體制改革推進，養老改革也相應劃出“企業—事業單位—政府機關”的路線圖，雙軌制正是這一路線圖實施過程中的產物。要推動改革，必須正視這一現實。

養老金并軌的兩種模式

中國社科院世界社保研究中心副秘書長齊傳鈞指出，目前關于并軌有兩種主要模式：一是限高拉低，將城鎮職工與機關事業單位養老保險水平持平，然后實現并軌；二是實行新人新辦法、老人老辦法，機關事業單位新人加入城鎮職工養老保險體系，但國家會對其做一定補償。

所謂的并軌，并不是簡單地把機關事業單位退休制度并入企業養老保險制度，而是朝著一個共同的方向改革和推進。這個“共同的方向”，應該是整個社會養老保障水平的提高，降低那些嚴重沖擊社會底線的畸高保障，也提高那些有失公平的低水平保障。

先試點再鋪開，是中國改革的“經典路徑”。只是，不少人難免會犯嘀咕：憑什么事業單位改，公務員卻不改？為何有的事業單位改前改后差別不大，有的卻出現大幅滑坡？這些質疑指向了一個共同的問題，養老制度改革呼喚足夠完備的頂層設計，改革過程必須做到協調統一。

破解養老保險制度的改革難題，既需正視歷史沿革帶來的現實邏輯，也要加強提高改革協調性的頂層設計。只有這樣，才能突破這一改革中復雜的利益博弈，最終以此為突破口，推動改革大業向縱深邁進。

“哪怕新人的數量不多，也要在機關事業單位建立職業年金，目的是向全社會起到宣傳和促進作用，”齊傳鈞說，“現在是基本養老保險一條腿獨大，職業年金和商業保險所占比重很小，導致幾個層次發展嚴重不平衡，對事業單位養老改革不利。”

王曉軍等專家的方案預測，起碼要到2049年我國將逐步實現機關和事業單位人員基本養老金與其他勞動者群體的并軌，形成統一的國民基本養老金制度。同時，公職人員職業年金制度也會得到完善，從而保障其退休人員的生活質量。

“并軌并不代表在同一制度下，工資收入、繳費比例相同的企業職工與機關事業單位人員的退休待遇相同，因為養老金的高低也與繳費額度有關系。”齊傳鈞介紹，繳費額度是參保時間占工作時間的比例，通常企業職工的繳費額度低于公職人員，而這肯定也會造成退休時的待遇差距。但目前的關鍵問題是先把二者置于同一制度下討論。

清華大學公共管理學院博士胡乃軍則為并軌提供另一種解決思路：實行國民基礎養老金+個人儲蓄養老金的二元結構。他指出，在現有制度上讓機關事業單位也參加社會保險行不通，因為職工養老保險主要靠企業和個人繳費，如果公職人員未來由財政撥款繳費，對于財政負擔壓力過大。

按照這個角度設計，在福利部分，各個行業和部門都一樣，但在繳費和儲蓄積累部分體現差異，這樣即使結果有高有低，大家也沒有意見。

在五省市事業單位養老金改革試點難以順利推進的情況下，一些專家提出應利用正在研討頂層設計方案的契機，打破改革“零敲碎打”的局面。

王曉軍等專家認為，政府應盡快出臺統一的改革方案，在全國范圍內統一執行。試點改革進行至今，這種自下而上摸索的模式雖然有助于發現問題，但并不有利于改革的順利、有效實施。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文建議，在養老改革過程中，事業單位不能分為三六九等，不能只拿出第二大類的第二小類來改革，這類人群主要集中在高校和科研單位，容易在知識分子之間產生矛盾。

“有些看法認為事業單位養老金改革與分類改革相關，后者沒有完成以至于前者無法推進，但我認為這兩者不矛盾。”鄭秉文表示，五年來的試點結果已經證明，分批次改革就是一動未動，所以在現在的頂層設計中就要強調全國所有事業單位都要參與，不能再分類進行。

鄭秉文還特別強調，機關公務員也應一并參與改革。因為一旦事業單位改革完畢，接下來公務員群體就會成為下一個改革對象，這是可以預料到的。養老金制度還要經受第二次改革，而且改革呼聲肯定會比現在更為強烈。

應當指出，在改革過程中，須向事業單位人員多做宣傳，改革并不是以降低待遇為目標，是為了使養老金制度可持續的發展，是為了能有更加充分的保障，并且通過實踐證實這個說法，才能讓相關人員樂于接受。

積極推進養老保險制度改革

黨的十八大提出“改革和完善企業和機構事業單位養老保險制度”，三中全會提出“推進機關事業單位養老保險制度改革”。日前，人力資源和社會保障部副部長胡曉義在接受經濟日報、中國經濟網記者采訪時表示，黨中央把改革機關事業單位養老保險制度作為全面深化改革的若干重大問題之一提出，既是我國經濟社會發展到現階段，建立“更加公平可持續的社會保障制度”的客觀要求，也是對近年社會關注的“雙軌制”問題的積極回應。

2012年6月12日，在國家行政學院召開的一場報告會上，國家行政學院公共管理教研部副教授葉響裙指出，事業單位分類改革尚未完成導致養老保險制度很難“單兵突進”。

“一些地方的事業單位反問，分類改革都沒有完成，養老保險制度怎么推行得了？”葉響裙表示，即便分類改革順利完成，改革養老保險制度也并非易事。因為《試點方案》本身還有很多關鍵性政策要點沒有明確，特別是對于職業年金、過渡性養老金制度缺乏可操作性規定。

《試點方案》中要求，為建立多得次的養老保險體系，提高事業單位工作人員退休后的生活水平，在參加基本養老保險的基礎上，事業單位建立工作人員職業年金制度，具體辦法由勞動保障部(原)會同財政部、人事部制定。

2011年，人社部出臺《事業單位職業年金試行辦法》。相較《試點方案》的只言片語，這一試行辦法明確了職業年金協商方式、個人繳費比例、領取條件、基金管理等內容，但葉響裙認為，對于更為重要的資金來源問題，試行辦法仍然語焉不詳。

葉響裙表示，在事業單位改革過程中，由退休金的現收現付制向基金積累制過渡過程中產生的轉制成本要妥善解決，在改革之前已經退休的“老人”和已經參加工作但還未退休的“中人”，他們的個人賬戶上并沒有累積基金，這部分資金就構成了轉制成本，需要由政府“兜底”。

人社部多次在公開場合強調，事業單位實行養老保險制度并非是為財政“甩包袱”，退休待遇并不會因此降低。但由于政策規定的不明朗、不具體，并沒有消除事業人對個人前景的憂慮。

有人認為，機關事業單位現在已經有比較穩定的退休保障制度安排，為什么一定要改？

人力資源和社會保障部副部長胡曉義指出，改革機關事業單位養老保險制度十分必要。

一是社會保障為收入再分配的重要手段，應當更加注重公平。從全社會角度看，逐步化解“雙軌制”矛盾，實現各類單位和職工權利公平、機會公平、規則公平，可以為逐步化解同類人員養老待遇差別奠定基礎，更好地體現社會公平。

二是按照黨中央確定社會保障體系建設的目標和“全覆蓋，保基本，多層次，可持續”的基本方針，也應當改革，因為全覆蓋理所當然地應包括機關事業單位及其工作人員在內。

三是有利于更好保障各單位退休人員的養老權益，改革機關事業單位基本養老保險制度，實行基金社會統籌，按照“大數法則”調劑使用基金，有利于均衡各單位的負擔，確保各單位退休人員的基本生活。

四是有利于保障人員流動時養老關系順暢轉移接續，實行大體統一的基本養老保險制度，職工無論在機關事業單位和企業之間怎么流動，養老保險權益都能得到有效保障，有利于形成人力資源市場機制，促進了人力資源的優化配置。

破解改革難題固然需要道德勇氣，但更重要的是運用改革的智慧，打破一方得益、一方受損的慣性思維，找尋各方都能接受的最大公約數。

改革機關事業單位養老保險制度的思路和設想是， 依法依規，適應特點，平穩過渡。 改革機關事業單位養老保險制度大體應包括幾個方面：

一是機關事業單位實行與企業總體一致的統賬結合的基本養老保險制模式，體現公平。

二是實行單位和個人繳費，建立社會化的養老保險基金，實行社會統籌互濟，均衡單位負擔。

三是改革基本養老金計發辦法，基本養老金水平與個人歷年的繳費水平、繳費年限掛鉤，體現多繳多得、長繳多得，權利與義務相對應，更好體現整個職業生涯的貢獻

四是改革基本養老金待遇調整辦法，建立兼顧各類人員的待遇確定和調整機制，保障水平與經濟發展水平及各方面的承受能力相適應；五是建立職業年金，構建多層次養老保險體系。改革過程中，要做好新老制度銜接，力求平穩順利。

按照黨中央、國務院的部署，有關部門對機關事業單位養老保險制度改革問題進行了較長時間的研究，并在局部地區進行了試點。因此，繼續深入調研，細化方案設計和測算，并通過各種方式廣泛征求各方面意見和建議，群策群力，凝聚共識，不斷完善方案設計，適時出臺實施。事業單位養老保險改革會將在適當的時候向全國鋪開，機關工作人員養老保險制度改革也將在此基礎上推進。

（330003 南昌市站前西路郵電小區居委會陳燕萍轉熊國英）