甘肅立法路徑、特征、經驗與改革思路

李高協

（作者系甘肅省人大常委會農業與農村辦公室副主任）

1954年9月，以人民代表大會制度和憲法的誕生為標志，中國歷史上第一次出現了以人民利益為依歸的新型立法。地方立法作為國家立法的重要組成部分，也在人民代表大會制度的不斷完善中走過了35年的發展歷程。在紀念人民代表大會制度誕辰60周年之際,作為長期從事地方立法的一名工作者,擬重點就甘肅省1979年以來的立法路徑、成就、經驗、特征、機制轉變等作一簡要回顧和總結，并對地方立法今后的發展改革談點想法和看法。

一、發展路徑和階段性特征

1979年7月頒布的地方組織法，第一次明確賦予省級人大及其常委會享有地方立法權，1982年憲法以根本大法的形式確認了這一規定。從此甘肅的地方立法經歷了一個從無到有、從小到大、從起步探索到提高發展的歷史過程。

（一）立法成就

1979年至2014年3月底，甘肅省人大及其常委會先后制定了176件現行有效的地方性法規，批準蘭州市人大及其常委會制定的地方性法規35件，批準民族自治地方人大制定的自治條例和單行條例61件，作出法規性決議、決定32件。立法領域涵蓋了財政經濟、農業農村、民族僑務、環境資源保護、科教文衛、民生、內務司法、人大自身建設等各個方面。這些地方性法規、自治條例和單行條例的制定與實施，發揮了法律具有的規范、引導、教育和保障等功能，效果是明顯的，作用也是多方面的。一是促進了法律、行政法規在本省行政區域內的貫徹執行，對調整經濟關系、規范社會生活，引領、促進和保障經濟社會的發展起到了積極的作用。如《甘肅省循環經濟促進條例》《甘肅省農產品質量安全條例》《甘肅省農村扶貧開發條例》《甘肅省農民教育培訓條例》《甘肅省農村公路條例》《甘肅省殘疾人保障條例》等地方性法規，從宏觀上體現了“轉方式、調結構、保民生”的要求，從微觀上促進了生產要素的合理流動和資源的有效配置。二是在制定實施性、補充性法規的基礎上，還對國家尚未立法的方面進行自主性、先行性立法，填補了國家在一些領域的立法空白，為國家立法積累了寶貴經驗，為建立中國特色社會主義法律體系作出了貢獻。三是建立了較為完善的地方立法程序，摸索出了行之有效的立法工作思路和方法。四是建立了適合本地情況的立法工作機構，培養和練就了一支素質較高的立法工作隊伍。

（二）立法路徑和階段性特征

回顧35年的立法歷程，甘肅地方立法路徑大體可分為起步探索、規范發展和全面提升三個階段。

一是起步探索階段（1979年至1992年）。1979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過地方組織法，賦予省級人大及其常委會制定地方性法規的立法權，從此使地方立法走上了穩定健康發展的路子。1980年10月6日通過的《甘肅省縣級直接選舉實施細則》是本省第一件地方性法規，標志著甘肅地方立法邁出了歷史性的第一步。這一時期的階段性特點是：一是立法的指導思想和基本原則是急需先立、先易后難、宜粗則粗、宜細則細，主要解決“有沒有法的問題”，即有法可依的問題；立法程序和方法基本是“摸著石頭過河”，沒有現成的經驗可借鑒，基本照搬全國人大常委會的做法，立法力量、立法技術、立法程序、法規質量都存在著明顯不足。二是地方立法主體擴大到蘭州市和民族自治地方。1982年、1986年兩次修改地方組織法以后，蘭州市人大及其常委會開始有了地方性法規制定權。甘南、臨夏兩個民族自治州和肅南、肅北、阿克塞、天祝、積石山、東鄉、張家川7個民族自治縣的人民代表大會也有了自治條例和單行條例的制定權，但都須經省人大常委會批準。三是立法的著力點側重于兩個方面，首先是抓緊制定規范人大自身建設的法規，如《甘肅省人民代表大會工作簡則》《甘肅省人民代表大會常務委員會視察辦法》《甘肅省人民代表大會常務委員會聯系人民代表辦法》《甘肅省人民代表大會常務委員會人事任免暫行辦法》等。其次是根據當時的經濟、社會發展情況，制定了一些急需的實施性法規，如《甘肅省種草種樹實施條例》《甘肅省禁止賭博條例》《甘肅省產品質量監督條例》《甘肅省農業技術推廣條例》等。四是1986年省六屆人大常委會通過的《甘肅省制定地方性法規暫行辦法》，標志著甘肅立法向規范化、制度化邁進了一大步。

二是規范發展階段（1993年至1999年）。1993年3月八屆全國人大常委會通過憲法修正案，把“國家實行社會主義市場經濟”和“國家加強經濟立法，完善宏觀調控”等內容寫進國家根本大法，預示著地方立法環境進入了一個由計劃經濟向市場經濟轉變的新的發展時期。這一階段的明顯特征是：（1）經濟立法成為地方立法的主干。隨著依法治國方略的提出，市場經濟體制的初步確立，經濟立法步伐明顯加快，規范市場主體行為、維護市場秩序、加強宏觀調控等成為立法工作的重中之重。1989年省人大常委會經過充分調研，提出了“關于加強地方經濟立法的幾點意見”，中共甘肅省委批轉了這個意見。當時出臺的經濟法規主要有《甘肅省實施土地管理法辦法》《甘肅省預算外資金管理條例》《甘肅省城鄉集市貿易管理辦法》《甘肅省農業承包合同管理條例》《甘肅省礦產資源管理條例》等。（2）地方立法制度建設步伐加快。先后建立了立法顧問制度、專家論證會制度和立法技術規范制度等。同時，堅持立改廢并舉的原則，對一批不符合、不適應形勢要求的法規進行了修改、補充和完善。（3）立法的計劃性明顯加強，立法領域不斷拓寬。從1993年的省八屆人大常委會開始，每屆都制定了五年立法規劃和年度立法計劃。立法領域不僅涉及到政治、經濟、民族、政權和社會方面，還發展到保護環境、資源以及文物、教育和科技等領域[1]。

三是全面提升階段（2000年至今）。以2000年立法法的公布實施為標志，指引地方立法工作走上了科學化、制度化的新階段。主要節點為：第一，審議制度進一步完善。制定了立法程序規則和立法聽證規則，成立了法制委員會即統一審議機構，對法規草案開始進行統一審議。與此同時還成立了財經、農業等專門委員會，對政府提交的法規議案從專業角度進行審議，立法質量不斷提高。第二，首次開展大規模法規清理。2001～2002年，為適應我國加入世貿組織的形勢和需要，集中力量對入世有關的200多件地方性法規進行了清理和修改，使地方立法開始與世界通行規則和國際慣例進行對接。第三，堅持經濟、社會和民生立法并重。在完善經濟領域立法的同時，社會和民生領域的立法提上了重要議事日程。立法領域涵蓋了政治、經濟、文化、教育、科學、衛生、城鄉建設、環境保護等社會生活的各個方面。第四，2010年中國特色社會主義法律體系基本形成，標志著地方立法站在了一個新的起點和高度。新的形勢要求地方立法要繼續走科學化、民主化的路子，在精細化上下工夫，主要任務是解決“完善不完善”“管用不管用”的問題。重要手段是利用修改案形式和立法解釋權，研究解決法規的穩定性與現實性問題。

二、立法理念、方法和機制的轉型變革

（一）由注重立法數量向穩定數量、提升質量轉變。改革開放初期，百廢待興，立法也處于“饑不擇食”的狀態，在“有總比沒有好”“快搞比慢搞好”思想的支配下，比較看重立法數量。上世紀八十年代，有時候一次常委會會議就審議通過五六件法規，有些法規僅審議一次就通過。到了上世紀九十年代初期，大家逐漸認識到偏重數量、缺乏質量的法規不能解決實際問題，需要總結經驗教訓，轉變觀念，調整思路。在具體實踐中，逐漸從強調立法速度和數量向重視立法的數量與質量并重轉變，無論是經濟領域還是社會領域的立法，都要求體現針對性、可行性。自省九屆人大常委會開始，每一屆通過的地方性法規均在50件左右，數量逐年穩定，并且強調把提高立法質量放在更加突出的位置。

（二）由模仿照抄向追求地方特色立法轉變。改革開放初期，審議程序比較簡單，立法技術也不成熟，法規草案普遍存在照搬、照抄上位法或者省外同位法的現象。有的將國家相關法律條文進行分解、合并、調整或作一些文字表述上的變換，反映事物發展規律、體現甘肅特色的內容很少。還有一些是模仿、移植、借鑒兄弟省市的框架和內容。1990年以后，地方立法開始由追求大而全、小而全的體例和內容，向不求多但求精轉變，由模仿照抄向突出地方特色轉變。法規內容是否有特色，已成為衡量立法質量的一條重要標準。如祁連山、興隆山、白水江等國家級自然保護區系列立法，安西極旱荒漠、石油勘探開發、農村生態環境保護領域的立法，就具有較強的針對性、現實性，體現了甘肅的地域特征、環境脆弱特點和加強生態環境建設的重要性。

（三）由粗線條立法向細線條立法轉變。1999年以前所立法規多是倡導式、原則性的粗線條，在內容上與政策相差不大，結果一碰到復雜的實際問題，就發現法規條文的規定界限不清，內容不具體、表述模棱兩可，很難為執法提供一個明確、清晰的依據。這樣的法規即使立法的出發點再好、條文再好，也是一紙空文，實行不下去。2000年前后，全國各地通過積極探索，提出了地方立法的“不抵觸、有特色、可操作”三原則，甘肅的立法指導思想也開始進一步轉變，提出了宜細不宜粗、求管用求實效，盡可能對規范的事項進行細化的要求。在立法價值取向上逐漸由綜合性向單一、具體的方向轉變[2]。

（四）由不透明立法向陽光立法轉變。立法初期，在立法項目的選定、法規草案的調研修改、常委會的討論審議等環節，基本上都是在小范圍、系統內不公開進行。聽取意見也主要是征求管理者的建議和要求，很少聽取社會大眾的意見。到了上世紀八十年代后期，立法機關和立法人員已經清醒地認識到，立法已離不開公眾參與，公眾也有權參與立法。所以，在制定法規的過程中，法規草案起草單位和立法機關及其工作機構，一般都采取多種形式廣泛征求和聽取各方面的意見，對一些事關當地經濟、政治、社會發展和人民群眾切身利益的重要法規案，還通過新聞媒體、互聯網面向全社會公開征求意見。有些還舉行專家論證會，采取委托起草等形式，擴大民主立法的途徑[3]。1999年省人大常委會聘請了第一批立法顧問，2002年在臨洮、永登等8個縣區建立了立法聯系點，開創了全國之先河。2004年對《甘肅省消費者權益保護辦法（修訂草案）》舉行了首次立法聽證會，2005年與蘭州大學等六所高校建立了立法合作關系。2013年出臺了全國首部《甘肅省公眾參與制定地方性法規辦法》。

（五）由實施性立法向自主性、創制性立法轉變。甘肅在自主性、創制性立法方面的探索從未停頓，有特色、有影響的成功典型主要有：（1）1988年制定的《關于禁止癡呆傻人生育的規定》在國內外產生了較大影響，全國先后有30多家新聞媒體對這一法規作了報道，1989年2月1日出版的《中國婦女報》刊文認為，“甘肅率先通過的有關優生方面的法規將莊嚴地載入人類進化史”。（2）2001年在全省非公經濟發展的關鍵時刻，出臺的《甘肅省促進個體私營經濟發展條例》，被評為當年的全省十大新聞之一。（3）2002年頒布的《甘肅莫高窟保護條例》，是本省首次為世界文化遺產立法，受到聯合國教科文組織的高度評價。（4）《甘肅省石羊河流域水資源管理條例》，這是甘肅第一次為一條河立法，規范的內容針對性較強，如明確規定流域上游2600米以上地區退耕還林還草，沙漠沿線5～10公里區域內恢復生態等。（5）2013年制定的《甘肅省廢舊農膜回收利用條例》，由人大主動選題立項，牽頭組織起草并提出法規議案。在起草調研過程中，整合立法資源，吸收立法工作者、實際管理者和專家學者共同參與，既拓寬了法規案的起草渠道，又發揮了人大在立法中的主導作用。該條例成為全國第一部廢舊農膜回收利用領域的地方性法規，產生了較大的示范效應。

（六）由單一立法工作向立法評估、研究、監督轉變。最初十幾年的立法工作相對單一，主要是圍繞法規草案的調研、論證、修改、審議等環節進行的。2000年以后，工作的內涵和外延不斷拓寬，如立法后評估、立法研究與國際合作、規范性文件備案審查等工作陸續展開，已成為控制立法質量的有效手段。甘肅是全國較早開展立法后評估工作的省份之一，2003年就對《甘肅省農業機械管理條例》《甘肅省麥積山風景名勝區保護條例》進行了評估探索，并根據評估意見于2005年對《甘肅省農業機械管理條例》進行了修改。2004～2008年與全球環境基金組織合作，用20個法律元素和打分量化的辦法對《甘肅省農村能源建設管理條例》《甘肅省基本農田保護條例》等15件地方性法規和政府規章進行了質量評估。在立法理論與實踐方面的研究也取得了積極成果，先后編輯出版了《地方立法基本常識問答》《地方立法與公眾參與》《綜合生態管理系統法律制度研究》《甘肅立法》等著作[4]。2009年開始的規范性文件備案審查工作也走在全國前列，摸索出了一套符合甘肅實際的審查范圍、方法、程序和工作制度。

三、基本經驗和改革思考

（一）立法工作的主要經驗

35年來，有立法權的人大及其常委會立足甘肅實際，在實踐中摸索出一些地方立法工作的規律性東西，積累了許多有益的經驗，至少有這樣五條:

一要自覺維護法制統一，堅持以人為本的立法理念。制定和修改地方性法規，必須堅持以憲法、法律和行政法規為依據，自覺維護國家法制的統一，切實做到不越權、不照抄、不抵觸、不沖突，保持立法理性、中立的品質，防止和克服部門利益與地方保護傾向。合理調整部門與地方、整體利益與局部利益的關系，切實解決群眾最關心、最現實、最直接的利益問題。

二要緊貼社情民意，提高立法的科學性。法治是治國理政的基本方式，立法又是法治工作的起點和源頭，可以說沒有成熟的立法，就沒有公正的執法和司法。英國著名哲學家培根有一句名言：人民的幸福就是最高的法律。因此，在立法過程中要堅持走群眾路線，實行開門立法、陽光立法，通過召開座談會、論證會、聽證會、公布法規草案等多種方式，不斷擴大公民對立法工作的有序參與，尤其要擴大人大代表、專家學者和社會組織參與立法的數量和范圍，力求使制定的法規更加符合甘肅實際、體現公眾意愿、促進創新發展[5]。

三要突出地方特色，提高立法的操作性。要針對地方事務和特殊需求，多制定一些先行性、創制性立法，少制定一些原則性、倡導性的一般化法規，力求多出臺幾個在全國有影響的特色品牌。要本著“不抵觸、可操作、有特色”的地方立法原則，在立法模式和體例上不貪大求全，不搞繁瑣立法，不過多干預正常生活，需要幾條就制定幾條，抓住每一部法規中“關鍵的那么幾條”，盡量做到細化量化、便民利民、管用實用[6]。

四要著力制度創新，提高立法的及時性。從事立法工作既要把握時代脈搏又要解放思想，增強觀察問題的敏銳性。對教育、醫療、住房、養老、就業、環境、資源、收入分配、城鄉統籌等迫切需要解決的突出問題，應當深入開展立法調研，條件成熟的優先列入立法計劃、優先安排審議時間。對各方面提出的創新需求，不能簡單地以現行法律法規沒有依據或者不能突破去予以否定，要從“三個有利于”的標準去衡量和審視，積極主動地研究提出解決問題的辦法，運用立法手段為改革發展提供法制保障。在具體制度設計上，既要適度超前，對可能出現的問題進行設防和引導，又要精雕細刻，出良法、出精品，使法律制度能夠充分反映甘肅經濟社會發展的客觀規律，及時回應人民群眾的期待[7]。

五要圍繞提升法規質量，提高立法的系統性。不斷提升法規質量，是立法工作的永恒主題。要以提高立法質量為主線，以不抵觸大法為紅線，針對問題立法，立法解決問題，淡化管理、強化服務、突出維權。要綜合運用制定、修改、廢止、解釋、清理、編纂、執法檢查、備案審查、立法后評估等多種形式，注重法律法規的銜接配套，系統考慮立改廢問題，避免因法律法規規范之間相互沖突而影響實施效果，做到各項規定統一協調、形成合力，提高立法發揮引領和推動作用的實效[8]。

（二）推進地方立法改革的思考和觀點

地方立法如何轉型升級、實現精準立法，如何發揮對改革發展的引領和推動作用，本文的思考和觀點是既需要頂層設計，也需要基層探索創新。

1.改革立法體制，減少立法層級。一般來說，弱化行政立法權是現代國家的通例。行政立法主體過多，影響國家法制統一。我國的行政立法主體有國務院及其部門、省級人民政府、省會市和較大市的人民政府，層級過多導致重復立法、彼此打架，特別是國務院各部委制定的規章缺乏有效制約環節，一些甚至與法律、法規相互沖突。在國家法律體系未建立的情況下，多元主體立法是必要的，在國家法律體系基本形成后，需要研究限制行政立法主體權限和減少立法層級問題。因此除中央政府保留一定的行政立法權外，建議逐步取消或者限制中央部委制定部門規章的權利，并逐步取消授權立法。因為，按照立法法第七十一條的規定，部門規章沒有自己的立法專屬權，它被嚴格限制在對法律、行政法規的實施性細化范圍，只有在國務院明確授權的情況下，才有在本部門權限范圍內的創制立法權。用此標準衡量，不少部門規章都是自我授權，成為地方“依法打架”的淵源。所以，限制或者取消中央部委制定部門規章的權利，既有法理依據也有現實需求。同時，應考慮通過修改立法法，科學確定立法主體，合理劃分地方政府規章與地方性法規的立法權限，并逐步限制或者取消省級以下地方政府制定規章的權利。

2.建立法規草案專門起草機構。學習借鑒香港立法經驗，改革法規草案起草機制，在省（市、自治州、自治縣）政府法制部門和人大常委會法制工作部門內成立專門的法規草案研究起草機構，如法規草案研究起草中心，專司法規草案研究起草之職。凡是政府及其部門提出的立法建議項目，原則上由政府法規草案專門起草機構起草；凡是人大有關機構或者常委會委員聯名提出的法規議案、立法建議項目，原則上由人大法規草案專門起草機構起草。公民、法人和其他組織提出的立法建議項目，根據內容由人大常委會主任會議研究后交予人大或者政府法規草案專門起草機構起草。這樣既可以提高法規草案起草質量，又可以克服部門起草的弊端。有立法起草任務的部門和單位，有力量起草的也可以自己起草或者實行委托起草，但要經過法規草案專門起草機構的評估。

3.完善法規草案統一審議與表決機制。按照立法法和甘肅省立法程序規則規定，列入常委會會議議程的法規草案，法制委員會要根據常委會審議意見、有關專門委員會審議意見和其他方面的意見建議，對法規草案進行統一審議，但審議什么、怎么審議、如何表決并無具體規定。目前實踐中，法制委員會的審議是簡略審議環節，委員們通常對法規草案的整體內容或者個別條款，發表一些個人看法，提一些意見建議，采取的是以同意不同意的口頭表態法，或者以不表態就是沒意見的默示表決法，基本不實施表決。一般審議的時間也很短，兩三件法規草案一般都安排半天時間，這樣的審議程序有走過場的明顯缺陷。統一審議是維護法制統一、實現程序正義、提高立法質量最重要的一個環節，現在的審議和表決方式需要改進，建議實行逐條審議表決制度，即逐條審議，逐條表決通過；有修改意見的條款，經修改后再審議表決通過；對某一條款內容存在較大分歧意見時，可以進行立法辯論，表決未通過的，應當進一步研究提出修改意見，直到表決通過為止。

4.加快建立立法工作電子服務平臺。現代社會是互聯網迅速發展的社會，政治、經濟、生活都離不開網絡，立法工作同樣也離不開網絡。據中國互聯網信息中心統計，目前中國網民規模已達5.64億，互聯網普及率為42.1%。因此，適應網絡時代的電子民主化，已成為地方立法工作的緊迫任務。現有的人大網站、政府部門法制類網站，社會影響小、點擊率低，征求立法意見等效果甚微。應當增加財政專項投入，與新華網、人民網、新浪網、搜狐網等知名門戶網站合作，成立專門的立法工作電子服務機構，配備專職工作人員，開展立法工作電子服務。利用網絡平臺，適時發布立法規劃、立法計劃、立法進程等信息；及時公布法規草案，征求網民意見；開展常態化立法民意調查，研究分析立法需求與供給，為立法工作機構、立法者和社會公眾提供立法訊息、咨詢等綜合服務[9]。

注釋：

[1][2][3][4]李高協、李亮：《甘肅省地方立法30年回顧》，載《人大研究》2009年第8期。

[5][6][7][8]李高協：《充分發揮地方立法的推動作用》，載《甘肅日報》2013年5月8日。

[9]李高協：《地方立法征求意見工作研究》，載《人大研究》2013年第4期。