關于罰沒收入預算的分析

李衛民

按照我國政府收支分類科目設置，公共財政預算收入包括稅收收入、非稅收入、債務收入和轉移性收入四類。其中，作為非稅收入中的一種，罰沒收入指執法機關依法收繳的罰款（罰金）、沒收款、贓款，沒收物資、贓物的變價款收入；具體包括一般罰沒收入、緝私罰沒收入和緝毒罰沒收入。與稅收收入相比，非稅收入的穩定性較差，來源復雜，收支管理難度較大，因此，實際工作中非稅收入的收繳、使用、監督管理往往不夠規范、科學，容易侵害公民利益，特別是罰沒收入，由于具有執罰性質，更是引起社會的普遍關注。如何從理論上加強對罰沒收入的理解和認識，關系到實務中罰沒收入管理的制度設置與施行。筆者嘗試從預算角度出發，主要基于預算的內涵與罰沒收入的特性，就罰沒收入預算的編制、執行問題提出一些粗淺的看法。

預算，本質上是關于未來年度政府收支所作的一種計劃，而罰沒收入要以違法行為的存在為前提，沒有違法行為就沒有相應的罰沒收入。所以編制罰沒收入預算，就意味著要作出未來年度將存在一定量的違法行為的假設，罰沒收入數額越大，意味著違法行為將越多。可是，政府工作的目標本來是要通過履行好各項政府職能，同時強化執法震懾力，推動社會日益文明，普遍守法，盡可能地減少乃至杜絕違法行為的發生。也就是說，政府工作完成情況越好，社會越穩定安定，社會違法行為就越少，相應的罰沒收入也就越少。這么一來，罰沒收入預算的目標假定與政府工作的目標指向，實際上是有所背離的。編制罰沒收入預算（不管是做大預算還是做小預算），實踐中都可能誘導執收單位為完成預算收入而或嚴或松地人為控制違法行為的查處。因此，是否應當編制罰沒收入預算，如何編制罰沒收入預算，理論上似乎存在一些困惑。

對此，筆者認為，作為制度規定的一種政府收入，罰沒收入理應編制預算，納入預算管理；同時，基于罰沒收入的特有性質，應弱化其收入預算的預測屬性，對于指標性、任務性等約束性屬性則應堅決摒棄。

之所以應當編制罰沒收入預算，最重要的原因是罰沒收入畢竟是現實中政府常年收取的一項法定收入；而只要是政府取得的正常收入，就應當納入預算，提交立法機關進行審查和監督。這是預算全面性、完整性原則的基本要求，是公共財政的基本要求，也是政府依法行政、依法理財的基本要求。政府公共收入主要包括稅收收入和行政事業性收費、資源資產性收入、罰沒收入等非稅收入。稅收收入來源于經濟生活中的生產、交換、分配、消費等各種經濟活動，資源資產性收入來源于政府擁有各類資源、資產所產生的收益，行政事業性收費來源于政府治理中實施管理和為社會提供服務所收取的費用，罰沒收入則來源于政府針對違法行為收繳的罰款等。就社會現實而言，各種經濟活動、政府資源資產收益、政府管理和服務，都是客觀存在的社會現象，由此產生的各種政府收入也都具有可靠的現實基礎。同樣的道理，各種違法行為的存在，也是當今社會的客觀現實，依據相關法律必然產生相應的罰沒收入。雖然說，政府治理是要促使社會生活日益規范、合法，最佳狀態是實現全社會的零違法，但這畢竟只是無法實現的理想而已。活生生的現實情況是，即便政府治理盡心盡力，社會法治充分發達，但就像交通事故、安全生產事故不可避免一樣，走私、販毒等違法行為的發生也是難以根除的。這既是概率規律的必然，也是社會生活的現實。總之，當政府編制下年度預算時，當然可以預見將會發生若干違法行為，也自然可以假定將收取到一定數額的罰沒收入。這樣的預見和假定都是科學的，完全符合生活常理和法律制度的規定。

至于罰沒收入預算如何編制，具體數額如何預計，探討這個問題之前首先需要明確預算的法律效力。無論是國外還是國內，也無論是理論界還是實務界，一般都認定預算是一種法律，或者是一種法律性文件，預算是具有法律效力的；經立法機關審查批準的預算應予嚴格執行，需要調整預算的，必須經過法定程序的審核、把關；違反預算的行為即為違法行為，必須依照有關規定予以處罰。同時，與一般意義上的法律相比，預算在效力上有其獨特性，主要表現在，收入預算的法律效力與支出預算的法律效力是不同的。支出預算突出地體現著預算法律的約束力，它限定了政府未來年度開支的限額和方向，按照“先有預算、后有支出”的原則，政府開支必須事先取得權力機關的撥款授權，政府應當按照權力機關批準的年度支出預算進行開支。收入預算則不具有明顯的約束力，它僅表明政府在未來年度準備用于開支的財力來源，其本身并不成為政府執收的法律依據，政府取得收入依據的是稅收法等法律制度而不是年度收入預算。

按此分析，政府編制的收入預算本來就不具有強制意義，不應成為工作中執收的指令和任務。規范的做法應當是依法征收、依率計征，嚴格遵照稅法等的規定，根據實際經濟活動情況收繳稅費，既不能多征、征過頭稅，也不能少征、隨意減免。實踐中有的地方存在下達稅收征收計劃的做法，應當將其視為對未來收入的一種預估，僅僅是帶有指導性、預測性的工作手段，而不應作為具有約束力的目標任務。在這一點上，不論是稅收收入，還是規費收入、罰沒收入等，其收入預算都是如此，都不應賦予約束性、指令性的效力，執行中，也不能簡單地以實際收入多少作為執收工作好壞的標準。

雖然收入預算并不具有約束力，但其具體數額的測定，仍應盡可能做到科學、準確。這一點對于稅收收入預算來說，顯得更為必要。其原因，一方面是由于稅收作為政府收入的主要來源，對于保障政府的開支和運轉，意義重大；另一方面，稅收與經濟活動聯系緊密，而正常年份的經濟活動一般是比較平穩、有規律可循的，所以稅收可以依照一定統計方法進行科學測算。如實踐中，德國政府在籌編收入預算時，通過吸收各方面官員、專家組成“稅收評估小組”，對未來年度收入情況作出預估，其預估情況與實際收入情況總是保持基本一致，誤差數額只占很小的比例。不過對于罰沒收入而言，則不宜過分強調預算數額的準確性。因為作為罰沒收入基礎的違法行為，其發生頻率雖與某種社會現象如社會法治水平相關，但法治狀況本身是難以用具體數量衡量的，而且除此之外還有大量不可控的其他因素也可能造成違法行為的發生。所以編制罰沒收入預算時，應弱化對其準確性的要求。以F省的實踐為例，2008～2012年，其省本級預算編制都將罰沒收入增長率設定為零，即以上年罰沒實際數作為下年預算數，增長為零；而這五年預算執行結果，罰沒收入實際增長率分別為-7.9%、4.9%、21%、26.5%、27.3%。實際結果與預算數額相差很大，既有短收，也有超收。對此，財政部門、人大監督機構都能以平常心看待，不覺得這是個問題。這樣的做法，一方面，編制預算時以上年實際執罰數為基礎，說明預測有所依據而非主觀臆造，同時，零增長的增幅設定，也顯得較為穩妥，有利于擺脫斂財之嫌；另一方面，預算執行中堅持實事求是，并不強求執行結果與預算數相吻合。筆者認為，這是可行的，與預算理論、法律制度的要求也是相符的。

當然，在罰沒收支管理實踐中也經常出現一些問題，如有的執罰部門執法尺度不一、隨意性大，財政管理上將罰沒收入與部門支出掛鉤，搞收入返還，刺激部門亂罰款的沖動等。這些都屬于預算執行中的管理問題，與罰沒收入預算本身是沒有必然聯系的。只要不一味強調收入預算的約束性，而且執法部門必要的支出需求能夠有效予以保障，這些執罰問題是可以得到有效控制的。另外，假如罰沒收入完成情況不好，比預算水平大幅減少，甚至于對政府支出產生影響，那么在這種情況下，要么通過其他渠道增加收入，或者動用預算穩定調節基金，要么就應對預算支出作出必要的刪減，以最終實現預算的平衡。總之，這些預算執行中可能出現的問題，都應當通過執行管理的相關規程進行解決，并不屬于罰沒收入預算的研究范疇。