如何加強對政府全口徑預決算的審查和監督

張天科

（作者系陜西省寶雞市金臺區人大常委會財經工委主任）

“改進預算管理制度，實施全面規范、公開透明的預算制度，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，這是黨的十八大以來，中央對各級人大加強對財政預決算監督提出的新要求。縣區人大作為地方權力機關，如何發揮人大職能，切實加強對財政預決算的有效監督，尤其是替人民掌管好“錢袋子”，把有限的財力用在“刀刃”上，確保公共財政在陽光下運行，是擺在我們面前值得深入思考和研究的重要課題。結合多年財政監督的工作實踐，筆者談一點粗淺認識。

一、應進一步加強對政府財政預算績效管理

目前，我國政府預算管理的基本格局由公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算和其他預算組成。公共財政預算指的是一般預算，它是財政部門最常見的預算形式，劃分為中央政府預算和地方政府預算；政府性基金預算是各級人民政府及其所屬部門根據法律、行政法規規定，為了支持某項事業發展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金；國有資本經營預算，是國家以所有者身份對國有資本實行存量調整和增量分配而發生的各項收支預算；社會保障預算是指國家為保證社會成員的基本生活權利而提供救助和補給，以便實現國家社會保障職能、建立社會保障制度而編制的預算。這四大預算有機銜接組成完整的政府預算體系。所謂“全口徑”，指的是全口徑財政收入和全口徑財政支出，它包括預算內收支與預算外收支。而“全口徑預算決算”，即監督主體通過一系列方法和措施將政府所有的財政收入和支出均納入預算和決算的法制化運行機制。全口徑預算決算是財政預算管理的一種模式，預算管理的范圍不僅包括預算內資金和預算外資金的監管，而且包括政府性債務和或有負債的監管，是防范財政風險的一項重要措施。這里說的全口徑預決算，就是在預算決算管理上不能有例外，該納入財政預決算的收支項目都應納入，不能讓一些政府公共財政資金游離于預決算之外，搞“體外循環”，不受監督。也就是說，按照“全口徑監督”的原則，政府各項收入和支出預算全部納入部門預算，預算外資金以及預算超收收入的支配也應納入預算范疇。包括黨政機關依法取得的罰沒收入、行政事業性收費、政府性基金、國有資產收益和處置等非稅收入，必須按規定及時足額上繳國庫，納入預算。以往由于相關制度不完備、體系不健全，加之編制手段、技術以及條件的限制，在地方政府預決算管理中，一些預算外收入、非稅收入、債務收入、國有資本經營收入、國有企業利稅減免未能全額納入預算，一些重點項目建設資金仍在預算外循環。突出反映是數量較大的土地出讓金、政府性基金等財政收支，均沒有納入全口徑預算決算管理，預算編制不夠完整、精準度不高，預算執行約束力不強，項目支出缺乏追蹤問效和績效評價，公共財政的職能作用未能充分發揮。針對這些問題：

一要建立全口徑預算體系，規范預算編制。政府應建立以部門為反映主體的預算科目體系，以此為基礎完善政府收支科目，建立按部門、經濟性質和功能為衡量標準的政府收支指標體系，逐步縮小未納入預算的政府性收支項目，合理界定公共財政事權范圍，形成包括公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算以及社會保險基金預算完整的政府預算體系，推動財政性資金全部納入政府預算管理，促進政府預算的統一和完整。

二要完善預算管理制度，實行全口徑預算。進一步完善預算編制內容，細化部門預算科目，擴大編制范圍，力爭將全部政府收入和支出都納入預算管理，做到“橫向到邊”和“縱向到底”，橫向到邊即同一級政府所有部門的收支都要納入預算管理；縱向到底即實行一級政府一級預算，要把所有政府資金分別納入到各個預算來管理，并按收入性質建立各類預算，明確功能定位，劃分收支范圍，加大征管力度，將政府預算管理覆蓋到政府全部公共服務活動。

三要加強預算績效考評，推進預決算公開。績效預算，是指政府部門先確定需要履行的以及為履行職能需要消耗的資源、資金，在此基礎上制定績效目標，并用量化的指標來衡量每項計劃在實施過程中取得的成績和完成的情況，核心目標是通過建立績效預算評價體系，通過推行績效預算，有效控制行政成本、節約財政資金、提高財政資金使用效益，實現對財政資金從“注重投入”轉向“注重效果”的管理。這種新的預算理念要求政府在編制預算時先明確追求的“結果”，根據“結果”來編制預算，投入資金。同時要建立規范的政府財政報告體系，全面反映政府各部門的財政狀況和收支活動結果，全方位披露政府部門的資金收支活動信息。公開不僅要把經批準的預算、決算向社會公開，而且要貫穿于預算編制到預算執行的全過程。

二、各級人大要替人民看好“錢袋子”

人大是國家和地方的權力機關，其擁有立法、監督、決定、任免等法定職權。財政監督可以說既是政府監督的重要內容,又是監督政府的重要方式。對政府預算決算的審查和監督，是人大及其常委會監督尤其重要的方面。全口徑預決算審查和監督，要求各級人大及其常委會按照憲法和法律規定，對本級政府財政預算及其調整方案、決算進行審查、批準，對預算執行全過程進行監督，是讓政府的每一分錢都要納入人大審查監督的范圍。因此，加強全口徑預決算審查和監督，必須替人民看好“錢袋子”。

一要嚴把收入口徑。全口徑收入是全口徑預算的基礎。地方人大常委會審查預算，關鍵要看政府編制預算收入時是否“全口徑”納入，重點是要審查財政收入中稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉貸回收本金收入、債務收入、轉移性收入等各類收入，尤其是在監督部門預算編制過程中，重點審查部門財政撥款收入、預算外資金收入、政府性基金收入和其他收入等不同渠道取得的各種收入是否納入預算管理，實行綜合預算。

二要嚴管預算執行。預算執行貫穿于整個預算年度始終，涉及每個預算管理和執行部門及每一筆預算收支活動，地方人大及其常委會要圍繞政府實現預算目標而實施的組織收入、保證支出方面的收支運行活動進行全程監督。在收入預算的執行方面，重點是要了解收入繳庫情況、退庫情況和收入的劃分、報解情況以及國庫現金管理情況；支出預算的執行方面，重點是要掌握預算撥款遵循的原則、資金支付程序、預算執行中的調整和預算執行報告制度情況以及各級政府財政部門對各部門及其所屬各單位的預算執行情況的監督檢查情況。

三要嚴查政府債務。人大及其常委會要重視地方政府債務的審查監督工作，把政府債務納入財政預決算的“全口徑”的主要內容，加強對政府債務管理使用情況的監督，定期不定期地聽取政府債務管理使用情況專題報告，為人大及其常委會行使好預決算審查批準權，做好基礎性工作。

四要嚴格決算審查。地方人大常委會審查政府決算，除重點審查預算收支平衡情況、重點支出的安排和資金到位情況、預算超收收入的安排和使用情況、向下級財政轉移支付情況和本級人大批準預算的決議的執行情況外，還應當對上級財政轉移支付資金使用情況、預算外資金收入和使用情況以及預算結余、結轉情況進行重點審查，同時要加強對部門決算的審查，重點審查部門決算在執行法律法規和人大決議的情況、執行中追加減少的情況和執行的公平公正合理性等方面的情況，以便全面了解政府決算是否客觀、真實反映財政收支情況，這樣才能做到人大常委會對政府決算內容的審查基本做到“全口徑”。

三、必須強化預算績效監督

長期以來，政府預算編制不夠完整，人大審查監督過于簡單，多停留在程序性監督的層次上，結果只能是“政府報什么，人大就批什么”。至于財政預算是否科學合理，財稅收支是否全部納入了政府預算，預算決算資金使用“正確不正確”、錢花得“值得不值得”“效果好不好”？普遍缺乏綜合考評和績效評價。所以，如何把預算口徑由政府公共預算擴展到包括政府公共預算、國有資本經營預算、社會保障預算和其他預算在內的“復式預算體系”中，以優化支出結果為導向，全面推行預算績效監督，管好、用好財政資金，是全口徑預算決算管理所要解決的重要問題。針對地方政府在預算資金的籌集、分配、管理、使用過程中，存在的可用財力增長不快，支出增幅較大，預算約束力不強，債務負擔較重，項目資金使用效益不高，違紀違規問題時有發生的問題，地方人大應充分發揮財政監督主導作用。

一要順應發展變化了的形勢發展的需要，盡快建立健全財政預算管理制度和預決算審查監督實施辦法。從財政預決算編制、方案制定，到提交人大審查批準、監督預算執行、預算調整和落實審查監督責任、追蹤問效等方面，提出明確要求，規范預算行為，促使人大審查監督財政預決算由程序性向實質性、由秘密到公開、由不完整向全口徑轉變。

二要完善監督機制，改進地方人大審查監督方式。財政預算政策性、專業性較強，目前地方人大預算審查缺少專業人員，與加強全口徑預算決算管理監督的要求不相適應。要改變這種現狀，建議設立人大常委會預算審查工作委員會，盡可能多地從社會中吸收一批具有非官方背景的財政、金融、財務、審計等方面的專業人士，還可以從離退休人員中聘請一些熟悉法律、精通財政工作的充實到專門工作委員會，不斷提高審查監督能力；同時要借助審計部門力量和審計成果，加強對財政預決算的審查監督。每年在審批財政決算前，責成審計部門對當年本級財政預算執行和其他財政收支情況進行一次全面審計，并將審計結果向同級人大報告，人大依據審計結果和審計出的問題對財政預決算進行審查監督，以增強針對性和實效性。

三要切實推進預算支出績效評價，探索建立績效評價結果公開機制和有效的問責機制。加強全口徑預算的審查和監督，應從各個環節增強對政府收支的行政控制和立法控制，實現對政府的監督和問責。事前由主管部門或專業人士對政府各部門收支方案的合理性進行評估；事中由財政部門和審查機關對預算有效控制，財政部門作為預算的初步審查單位，應重視預算的績效評估，對部門申報項目的必要性、可行性、績效目標、項目內容等進行研究論證，提高資金安排的科學合理性，推進政府預算公開進程，促進科學民主決策；事后由審計部門和人大專門機構對全口徑預算決算管理和效益情況進行追蹤問效監督，并將結果向社會公開，接受公眾的評判和監督。同時還可通過聽證、調查、視察、檢查、聽審、詢問、質詢、辯論、評議、測評等方式對政府預算進行全程審查監督，依法開展對違法預決算行為的監督問責，適時糾錯補偏，增強剛性約束力，以提高預算審查的質量和效果，強化人大監督的權威。