日本的授權立法和立法中的公眾參與

廖加龍

2013年12月上旬，應日本早稻田大學法學院的邀請，我有幸隨全國人大常委會法工委的考察團赴日本就完善立法制度進行考察學習，期間與日本早稻田大學憲法與行政法研究會的教授以及日本國會參議院法制局的參事進行了交流。現將考察學習中了解到的日本的授權立法和立法中的公眾參與制度情況與國內同仁做點分享，以期對當前研究修改立法法，推動完善我國立法體制機制，推進科學立法民主立法，著力提高立法質量有所裨益。

一、日本的授權立法

西方國家一般實行三權分立原則，國會或者議會嚴格掌控立法職權，授權其他國家機關特別是授權行政機關行使立法權原則上不被允許。但是，隨著經濟社會的發展，國家的行政管理職能逐步擴展，實踐上需要政府擁有一定的立法職能。二戰后，日本同其他資本主義國家一樣，也承認了授權立法。

（一）對授權立法實行嚴格的限制

日本實行國會中心立法原則和國會單獨立法原則，即國會以外任何國家機關，除憲法規定的例外情況外，均沒有制定一般性和抽象性法律規范的權力，法律僅依據國會的決議成立。日本的憲法第四十一條規定，國會是最高國家權力機關，是國家唯一立法機關。第五十九條規定，法律案，除本憲法有特別規定者外，經兩議院通過后即成為法律。日本的憲法對國會的立法事項范圍作了明確規定，包括修憲事項、法律保留事項及其他必須制定法律的事項。憲法規定的例外情況包括，內閣為實施憲法和法律的規定可以制定政令、國會參眾兩院可以制定各自的議事規則、最高法院可以制定相應規則、會計檢查院可以制定必要的會計檢查規則、地方議會可以制定條例。此外，日本的地方自治法第十五條還規定，都道府縣地方政府可以在不違反法令的前提下，在其主管事務范圍內制定規則。在此權限之外，包括內閣、內閣下設的府和省、地方議會和地方政府，只有法律、政令有明確授權時才能制定規范性文件。例如，日本的國家行政組織法第十二條規定，各省大臣就其主管的行政事務，可以基于法律或者政令的授權發布省令。內閣設置法第七條規定，內閣總理大臣就內閣主管的行政事務，可以基于法律或者政令的授權發布內閣府令。也就是說，在日本，只有法律和政令中明確授權其他國家機關制定下位法，才屬于授權立法。

（二）授權立法的方式和范圍

在日本，法律授權其他主體制定規范性文件，一般不會單獨制定專門的授權法，而是在法律中一并規定。授權事項范圍應當在尊重國會立法權的基礎上確定，既不允許違反“法律保留”原則進行授權，也不允許法律作一般性的空白委任，而必須是個別的、具體的授權，授權必須明確目的、對象范圍、被授權人應當依據的標準及其要件等。不必提交國會審議的專門技術性的事項以及不涉及本質、可預測到會頻繁修改的事項等，在法案起草階段可視情況按重要程度作出判斷，重要的可以授權內閣制定政令，其次可以授權內閣府、省制定內閣府令、省令，依次類推進行授權，授權可直至地方議會和地方政府。

（三）通過司法機關監控授權立法

日本實行的是普通法院審查合憲性的違憲審查制度，因此，對授權立法的監控是通過司法機關監控實現的。日本的憲法第八十一條規定，最高法院是有權決定一切法律、命令、規則以及處分是否符合憲法的終審法院。因此，最高法院享有對授權立法的審查。由于內閣法制局對政令有嚴格的審查制度，違憲或違法問題在政令生效前將得到解決。實踐中，基于授權制定的政令極少會被認為違憲或者違法，授權立法會被認為違憲或者違法的情形多數為省令等其他下位法。例如，最近個別授權立法違憲的判例中較為有名的是有關網絡銷售醫藥的案例：藥事法對網絡銷售行為未作規定，但內閣某省基于法律授權制定的《藥事法實施規則》則禁止網絡銷售醫藥。醫藥銷售公司認為該授權立法超出藥事法的規定，遂向法院提起訴訟。2013年1月11日，最高法院認為《藥事法實施規則》超出藥事法的授權范圍，判定該項規定違憲。

二、日本立法中的公眾參與

西方國家的代議制度本質上決定，法律是代表不同利益集團的議員爭吵后由國會通過的爭權奪利的工具，但也或多或少會重視公眾的參與，以顯示立法的民主性，日本的立法過程也同樣體現了這一點。

在日本，從廣義上講，立法中的公眾參與有直接參與和間接參與。公眾直接參與立法的情形有兩種：一是日本的憲法第九十五條規定，僅適用于某一地方公共團體的特別法，根據法律規定，非經該地方公共團體居民投票半數以上同意，國會不得制定該項法律。即特定區域居民進行投票表決是國會立法的必要條件。二是日本的憲法第九十四條及地方自治法規定，作為國民的選民在條例草案中，附上達到一定數量的該地方公共團體中選民的簽名，可以請求地方公共團體制定條例，即“請求制定條例的直接參政制度”。不過，上述憲法和法律規定的公民直接參與立法的制度自1951年以來就從未付諸實踐。公眾間接參與立法的情形主要有三種：一是公眾意見征集制度。即行政機構制定命令及規則時，須執行法律規定的程序，以公開征集公眾意見為原則，以不征集意見為例外。但是，這項制度不適用于國會參眾兩院的立法，也沒有其他法律規定國會立法中須公開法律草案征集公眾意見。這項制度也不適用于內閣作為法律案提案人在法案起草階段的工作，即內閣起草法律草案時，可以公布法案征集公眾意見，但不公布法案不屬于違法。不過，2013年底日本在制定特定秘密保護法案時，內閣在統一創設的政府信息公開門戶網站上曾公布了該法的草案。日本早稻田大學的教授指出，這種法定的公眾參與立法的平臺，看似很寶貴，但征集的意見實際上能得到多大程度的考量和反映，值得研究。二是立法聽證制度。立法聽證會由各委員會自行判斷并決定是否召開，并非法定的必經程序。國會的委員會召開立法聽證會的具體操作，參議院議事規則和眾議院議事規則分別作了規定。三是請愿權制度。日本的憲法第十六條規定，任何人對法律、命令以及規則的制定、修訂以及廢除等事項，享有和平請愿的權利。但國民的請愿受理后由各議院自由裁量，因而請愿陳情的實效并不明確。

上文介紹的公眾對立法的直接參與和間接參與，都是日本制度化的規定。除此之外，在實際立法過程中，議員在提交法律案前會聽取國民的意見，在日本稱之為陳情；內閣在提交法律案前，也會聽取行業協會、社會組織的意見。如，日本公務員法起草時，內閣法制局與公務員工會多次交流。國民和社會組織也可以向議員或內閣反映情況、提出建議，甚至游行示威，表達意見。由于議員由國民選出，議員言行不能明顯違反國民意向，否則將以下次選舉落選的形式承擔政治責任，這就形成了事實上的約束力。因此，議員及內閣提交法律案或者在議院發言、表決時，或多或少會考慮國民的意見。這也是日本國民非制度化的立法參與形式。