國家治理能力現代化與人大工作的跟進
——以廣東省人大貫徹十八屆三中全會決定為視角

□陳曉明 黃曄

國家治理能力現代化與人大工作的跟進
——以廣東省人大貫徹十八屆三中全會決定為視角

□陳曉明 黃曄

人大必須主動適應國家和社會治理能力現代化的要求，抓住發展機遇，發揮工作職能優勢及時跟進。

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。這是執政黨首次從現代國家建設的高度，對中國未來發展戰略作出的頂層設計。“治理能力現代化”也因此成為三中全會之后理論界最熱的高頻詞。本文試以廣東省人大工作為視角，談談新形勢下人大如何適應國家治理能力現代化的新要求，與時俱進發揮工作優勢和職能作用。

一、治理能力現代化對人大工作的發展帶來了新課題新契機

國家治理體系包括從中央到地方經濟、政治、文化、社會、生態文明等各領域的制度安排。國家治理能力是指運用國家制度管理社會各方面事務的能力。與以往簡單命令式、完全行政化的“管理”不同，“治理”要求政府在現代政治活動中不能再充當絕對主導者的角色，而要與社會組織、企事業單位、社區以及個人等不同的行為主體，通過平等合作，依法、民主、科學地規范和管理國家的經濟、政治、社會、文化等事務，最終實現社會資源的最有效配置和公共利益最大化。習近平總書記指出，“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行力的集中體現。”[1]人民代表大會制度是國家制度中最根本的制度，人大在履行國家的政治職能和社會職能中處于國家各機關的核心地位，發揮著其他國家機關不可替代的重要作用。通說認為，衡量一個國家的治理體系是否現代化，至少有五個標準：公共權力運行的制度化和規范化、民主化、法治、效率、協調等[2]。人大作為國家權力機關，以推進民主法制建設為根本任務，在行使國家職能中，以民主形式，代表人民依法行使職權，體現了人民性、民主性、法治性和程序性的統一，與國家治理的內涵和基本要求有本質上的一致性和同體性。人大必須主動適應國家和社會治理能力現代化的要求，抓住發展機遇，發揮工作職能優勢及時跟進。正如《決定》強調的，要推進人大制度理論和實踐創新，發揮人大制度的根本政治制度作用。唯有如此，人大工作的能力才能隨國家治理能力現代化的提高而提高，人大制度的優越性才能隨國家治理能力現代化的推進而彰顯。

二、國家治理的“頂層設計”需要人大立法職能的有力跟進

十八屆三中全會《決定》指出，全面深化改革，必須堅持“加強頂層設計與摸著石頭過河相結合”。推進國家治理體系和治理能力現代化需要頂層的制度設計，關鍵在于制度的改革和創新，既有“破”又有“立”。“破”，即改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規；“立”，即不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善。為此，人大立法職能必須主動跟進，把立法決策和改革決策結合起來，全面梳理現行的法律法規，抓緊制定全面深化改革急需的、條件成熟的法律法規，及時修改、廢止與全面深化改革不相適應、不合時宜的法律法規，發揮立法在引領、推動和保障改革中的重要作用。

一是從制度設計層面梳理、審查和推進建立“正面清單”和“負面清單”。《決定》指出，要推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程；實行統一的市場準入制度，在制定“負面清單”基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。對于政府的公權力而言，遵循“法無授權即禁止”的原則。建立公權力的“正面清單”，就是依據法律把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權力逐一加以列明，將清單以外的事情交由市場調節和社會自律，做到職權法定，同時將清單公之于眾，主動接受社會監督。相應地，對于公民的私權利，遵循“法無禁止即自由”原則。建立市場主體準入的“負面清單”，確定市場主體不能進入的領域和產業，實行各類市場主體平等進入、充分競爭、優勝劣汰，無需政府審批。這種顛覆性的制度安排，必須通過制定新的法律法規將其固定下來，從制度上突破固有利益藩籬。2013年底，廣東省人大常委會按照實行市場準入負面清單管理制度的要求，率先啟動了對現行有效的224項地方性法規的專項清理工作，重點清理與“正面清單”和“負面清單”管理方式改革不適應的地方性法規，以對公權力進行約束，對市場主體準入的權利進行松綁。

二是加快建立運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的體制機制。《決定》提出，要創新有效預防和化解社會矛盾體制，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。同時，改進社會治理方式，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。這實際上是明確了化解社會矛盾的兩大原則：一是訴訪分離，即把涉法涉訴信訪從信訪工作中剝離出去。二是通過法律制度平衡和調控不同階層的利益訴求，把群眾利益訴求納入制度化、規范化、法制化的軌道解決。這兩大原則為地方信訪工作改革、為基層社會治理指明了方向。根據《決定》的精神要求，廣東省人大常委會在全國率先啟動制定《廣東省信訪條例》，探索建立運用法治思維和法治方式解決問題的制度化途徑。2014年3月，該法規項目將進入三審，計劃審議通過。另外，受中共廣東省委委托，常委會還對廣東省惠州市村（居）法制副主任（法律顧問）工作進行調研，探索總結基層民主法治建設和法治惠民的經驗，并形成規范性文件，計劃由省委轉發全省推廣。

三是通過立法推動以行政審批制度改革為突破口的政府職能轉變。《決定》指出，必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。其中，行政審批制度改革是加快政府職能轉變的關鍵環節，涉及中央及地方權力和利益關系的再調整與劃分。李克強總理曾形象地說：“這是削權，是自我革命，會很痛，甚至有割腕的感覺。”[3]因此，行政審批制度改革不能單純寄望于政府“放權、減權、限權”的政治自覺，還要通過法律和制度去約束。2012年底，廣東省被確定為全國行政審批制度改革先行先試的試點，在改革中積累了許多行之有效的理念和經驗，有必要及時用法規的形式固定下來，為行政審批制度改革保駕護航。2013年，廣東省人大常委會把立法規劃中原本只作為預備項目的《廣東省行政審批管理監督條例》提升為正式立法項目并進行了二次審議，2014年將對條例草案進行審議通過。該條例有望成為全國第一部規范政府行政審批事項的地方性法規。除此之外，廣東省人大常委會還將加快商事登記條例、社會組織條例的立法進度，并在立法中堅持“三個一律”：除關系國家安全和生態安全、涉及國家重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業依法依規自主決策，政府不再審批；市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。

三、政府治理能力的提升需要人大監督職能的有為跟進

在探討國家治理能力時，不得不涉及三個基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣。毫無疑問，政府是治理的主體之一。政府能否善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能，決定著治理的效果。《決定》指出，要強化權力運行制約和監督體系，加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。這將進一步倒逼政府提高治理能力和水平，同時也將進一步倒逼人大強化監督職權的剛性和針對性，在對政府的監督上有所作為。

一是在對政府“錢袋子”的監督上要有所作為。《決定》從國家治理的高度對財政的地位和作用作了全新的定位，指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。同時，對人大預算審查監督的內容、方式方法提出了更高更嚴格的要求。2013年以來，廣東省人大常委會加大預算監督力度，建立了“專項提前介入預算編制監督、省級財政預算支出聯網監督、政府重大投資績效評估監督”三大監督平臺，把事前、事中和事后監督有機結合起來，專項提前介入預算編制監督。在每年省人代會召開前，組織部分省人大代表對若干個省級部門預算進行重點審議，推動相關部門科學做好預算編制工作，并對上一年度預算執行情況審計中查出的問題進行跟蹤監督。另外，在2014年初召開的省十二屆人大二次會議上，首次將社保基金納入預算草案，編制預讀指南，基本實現了全口徑預算監督。

二是在對底線民生保障問題的監督上要有所作為。《決定》提出，要緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，推進基本公共服務均等化。2013年，廣東省人大常委會圍繞底線民生和基本公共服務均等化，在全省范圍內開展了財政監督工作調研視察，促使省政府將保障底線民生列為2014年省十件民生實事之首，制定《關于提高廣東省底線民生保障水平的實施方案》，力爭2017年全省底線民生保障達到全國前列水平，2014至2017年全省底線民生保障資金總支出超過820億元。2014年2月，還對省法院關于涉民生案件專項集中執行活動情況進行了監督，推動積極探索完善有利于保障民生的執行機制。

四、擴大社會的有序參與需要人大工作實踐的有序跟進

社會和公眾參與是現代民主政治的一種具體體現，是衡量國家治理能力是否現代化的標準之一，是在多元利益下保證政府有效制定、實施公共政策和實現社會共同治理最優化的重要手段。《決定》強調要發揮人民群眾的積極性、主動性和首創精神，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，充分發揮我國社會主義政治制度的優越性。人大制度作為我國的根本政治制度，是公民表達利益訴求和實現政治參與最直接、最廣泛的渠道，是把人民的意志通過法定程序上升為國家意志的制度化途徑。因此，從各層次各領域擴大社會有序參與，是國家治理能力現代化對人大工作提出的新要求。

2013年以來，廣東省人大常委會在擴大社會有序參與方面進行了大跨步的有益探索和實踐。一是注重發揮高校和專家學者的智力、專業、資源等優勢。與中山大學、華南理工大學等9所高校合作，建立了9個地方立法研究評估與咨詢服務基地，成立立法基地聯盟，參與地方性法規的起草、論證、修改等工作。向社會公開征集人選，主任會議以無記名票決方式差額選出各領域的66名立法咨詢專家和30名財經咨詢專家，組建專家庫，參與立法、監督工作，為代表提供“一對一”咨詢服務。二是減少部門立法，拓寬立法渠道。委托第三方起草法規草案。選擇社會普遍關注的《廣東省信訪條例（草案）》和《廣東省社會救災條例（草案）》委托中山大學等高校分別起草，從制度設計上防止部門利益法制化，使法規真實反映人民群眾的利益訴求。三是在監督工作中注重發揮社會資源的專業優勢，引入第三方評估。2013年，廣東省人大常委會一度引起了港澳同胞的關注。在對淡水河石馬河流域污染整治情況的跟蹤監督中，通過公開招標，委托環境保護部華南環境科學研究所對深圳、惠州、東莞三市的整治目標任務完成情況和整治效果進行評估，強化了社會監督的力度。2014年，還將對財政用于戰略性新興產業發展專項資金使用績效和創新農村垃圾治理工作情況引入第三方評估，以進一步拓展監督形式，提高監督的客觀性和公信力。

五、推動人民代表大會制度與時俱進需要人大工作理論研究的有效跟進

在如何推進國家治理體系和治理能力現代化、推動人民代表大會制度與時俱進、推進人民代表大會制度理論和實踐創新等方面，《決定》以前所未有的篇幅，對進一步完善人大工作機制提出了新的更高更明確的要求。這些要求將成為今后人大工作研究的新課題新動力。比如，三中全會《決定》指出，要緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一深化政治體制改革，建設社會主義法治國家。但實踐中，如何落實“三個統一”，發揮人大的應有地位和作用？又如，《決定》提出，要健全和加強人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。但實踐中如何將這項“擱置”的法定權力用足用實用好？再如，《決定》指出，要改革司法管理體制，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。但實踐中，按照行政區劃“由同級產生、對同級負責、受同級監督”的原則，人大如何對“與行政區劃適當分離的司法權力”進行監督？再如，《決定》明確提出，要通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切，但如何讓這些憲法法律條文上明確的人大權力在實踐中得到運用和落實？等等。這些都需要理論和實踐工作者加以研究、探索和實踐。2013年11月，廣東省人大常委會圍繞如何貫徹十八屆三中全會精神，特別是《決定》對人大工作提出的新要求，組成7個調研組分7個專題進行調研，提出了人大貫徹落實三中全會《決定》的措施建議，為發揮人大作用提出對策思路。12月，廣東省人大與省社科聯共同舉辦了推進地方人大工作創新發展理論和實踐座談會，與9名來自北京、上海等地的著名專家學者，以及全省市縣人大常委會負責同志共同研究、探討和謀劃推進人大工作理論研究和實踐與時俱進的思路和舉措。為進一步加強人大制度理論研究力量，2014年1月7日，全國人大常委會在北京召開了全國人民代表大會制度理論研究會成立大會，張德江委員長作了重要講話。此舉成為推動人大制度理論和實踐創新、推動人大工作與時俱進的一項重要標志性工作。我們相信，在全國人大常委會的倡導和帶領下，各地方人大必將更加重視人大理論和實踐的研究。如是，《決定》提出的“推進人民代表大會制度理論和實踐創新”的要求必將在人大工作和實踐中更好地得到貫徹落實。

注釋：

[1]引自2013年12月31日習近平同志發表的文章《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上》。

[2]引自俞可平同志2013年11月30日在“推進國家治理與社會治理現代化”學術研討會上的發言。

[3]引自2013年3月18日十二屆全國人大一次會議閉幕后，李克強總理在與中外記者見面會上的講話內容。

（作者單位：廣東省人大常委會辦公廳研究室）