地方政府重大決策出臺前向本級人大報告之探析

鄒紹平

黨的十八屆三中全會決定明確指出，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。這是黨中央首次在全會決定中就政府重大決策向人大報告作出規定，對政府科學決策、民主決策、依法決策提出了新的任務，也是各級人大及其常委會履職的新內容。對人大、政府而言，當前無論是理論層面，還是實踐層面，對此探索不多，也無經驗和制度性規范可循。加強這方面研究，落實好這一規定，顯得尤為迫切和重要。

一、落實這一規定需要了解政府重大決策的內涵特征

從行政學和公共管理學的視角來定義“行政決策”，一般是指國家行政機關為履行行政職能，就面臨所要解決的問題所作的目標確定、行動設計和方案抉擇的過程[1]。在把握政府重大決策的內涵特征時，要了解以下幾方面的區別和聯系。

一是行政決策和行政決定。行政決定又稱為行政處理，在現有的行政法領域，更多的是用“行政處理”而不是“行政決定”，行政決定是行政主體對一定對象所做的具體的且能直接產生、變更或消滅法律關系的一種處置行為，其表現形式常見的有：命令、批準、許可、委托、處罰、免除等。行政決定是一種具體行政行為且一般為外部行政行為。行政決策在行政法上還不是法律概念，故對行政決策的性質很難在行政法上界定，行政決策一般不會直接產生權利義務關系，通常是間接的影響，所以多數人認為行政決策應屬于抽象行政行為[2]。

二是行政決策和政策。政策通常是指黨和國家為完成某任務而制訂的各種計劃、方案等。政策和決策都是為解決國家和社會問題而做的相關活動政策的作出需要決策去執行，決策是公共政策的核心環節。但兩者有其內在實質性，區別在于政策的制定主體是政黨和國家機關；而行政決策只能由享有決策權的行政主體來制定，其權力來源和主體有很大區別。還有就是二者的事項范圍亦有很大區別，政策一般是從國家宏觀層面來對某類問題制訂計劃或方案；而行政決策只能是行政決策主體在其職權范圍內就某個問題決策[3]。

三是重大行政決策和一般行政決策。由于行政管理范圍和內容極其廣泛，行政決策對象也極為廣泛，包括政治、經濟、文化、社會生活等各個領域的國家事務和社會公共事務，一定條件下也包括行政機關自身的管理和建設[4]。因此，行政決策可以分為一般行政決策和重大行政決策。這里所稱的重大行政決策，其實就是十八屆三中全會提出的政府重大決策，屬于行政決策的一部分。政府重大決策是從行政決策的重要性和影響力角度而言的，并非所有的行政決策事項都是重大的，越是重大的行政決策，造成的影響和社會關注程度就越大；如果決策不當或失誤，產生的后果難以估量，對政府會帶來強大的輿論壓力。因此，政府重大決策的規則和程序就要高于一般行政決策，這是基于效能考量的一個明顯的道理。這也是為何國務院有關文件和地方政府普遍將對行政決策的規范側重于建立在“政府重大決策”事項范圍之上的原因所在。

從以上分析可見，政府重大決策是一個高度概括、抽象的概念，在包含具體事實關系時，首先要把握其是有限定詞的，“重大”只是相對于“非重大”而言的，而重大與非重大的政府決策限于特定的時空范圍內才有區分的必要。在特定的時空范圍，主要表現為政府重大決策事項的層級性、區域性和動態性、從屬性特征。第一，層級性。它源于政府的決策權限層級的差異性，即不同級政府的重大決策事項是有所不同的。這是由不同層級政府職權范圍的差異性，以及事物重要性在不同層級的差異性所決定的。比如有的事項在某級政府是重大事項，在上級或下級政府就不一定是重大事項。第二，區域性。它源于政府行為管轄區域差異性，即不同行政區域政府的重大決策事項是有所不同的。這是由不同區域政治、經濟、文化、社會等各方面情況的差異性所決定的。比如城市與郊區在決策事項重要性上的區別，東部沿海與中西部內陸地區在決策事項重要性上的區別等，因此有的事項在甲地是重大事項，在乙地就不一定是重大事項。第三，動態性。重大事項不是一成不變的，而是隨著各方面情況的發展變化而不斷變化的。這是由客觀情況的動態性和事物重要程度的動態性所決定的。比如即便在同一個地方，有的事項在某一個階段是重大事項，在另一階段就不一定是重大事項[5]。第四，從屬性。這里指政府重大決策從屬于國家法律法規，一切行政權力的運用必須從屬于法律，一切行政行為的實施都必須依據法律，無法律則無行政。這是行政權作為國家公共權力行使所具有的本質特征。決策權也不能例外，一切政府重大決策的作出都必須從屬于法律，不得有違法律的內容，更不得沒有法律授權而單方作出決策[6]。

二、落實這一規定需要界定政府重大決策事項的范圍

黨和國家十分重視決策的科學化、民主化問題。從黨的十三大到十八大，歷次黨的全國代表大會報告都對這一問題作了強調，提出任務要求。隨著經濟社會和民主法治建設發展，各級政府對重大決策越來越重視，近十年來國務院先后發布了《全面推進依法行政實施綱要》（2004年）、《關于加強市縣政府依法行政的決定》（2008年）、《關于加強法治政府建設的意見》（2010年），有力地推進了決策民主化科學化法治化。雖然目前我國尚沒有專門的行政決策法，關于政府決策方面的法規也較少，但是，根據“中央缺位、地方先行”的原則，在中央沒有統一對政府重大決策進行規制前，省市縣三級政府在重大決策方面作出了規定，有作為地方政府規章的，也有以其他規范性文件的形式出現的，政府重大決策程序制度建設得到了加強。

總的來看，政府重大決策是限定在經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務等政務事項的范圍內對于具體事項，各地的理解有所不同，不少地方政府在特定的地方立法或文件中對這些具體事項作了列舉。在地方政府工作規則中涉及的重大決策范圍一般以《國務院工作規則》第十八條的表述為基礎結合本級政府管轄權限略作調整。一些地方專門制定政府規章或規范性文件進行規范的，對重大決策事項范圍作了具體的表述[7]。從湖南、黑龍江、天津重慶、上海5個省級地方政府和云南省昆明市、天津市河北區、重慶市黔江區、上海市盧灣區4個市縣級政府相關規章、規范性文件中列舉的事項比較，大致可歸納為八種類型的政務事項[8]。

一是政府立法和文件制定事項。主要是提出地方性法規草案、制定政府規章等行政立法事項，以及市縣級政府制定規范性文件的事項。

二是規劃和計劃類事項。主要是包括編制本行政區域的國民經濟和社會發展規劃、年度計劃等社會經濟、政治和文化發展的綜合規劃；制訂城市總體規劃、土地利用規劃、自然資源開發利用總體規劃生態環境保護規劃等涉及城市發展的專業規劃。

三是財政資金安排、使用以及國有資產處置類事項。主要包括本級政府財政預算編制、重大財政資金安排和支出、政府重大投資項目、政府重大合同行為、國有資產處置等。這類決策涉及本行政區域的大額度公共資金的運作，是政府履行職能的基礎。

四是市場監管、資源利用與保護類事項。主要包括本行政區域內的經濟布局、產業結構調整、市場準入條件、特種行業管理、政府定價和調整；土地、礦藏、水流、森林、山嶺、荒地、灘涂、海域等自然資源開發利用和生態環境保護。

五是城鄉建設、社會管理和公共服務類事項。主要包括城市基建、住宅建設、交通管理等城鄉建設事項；社會治安、基層民主法制建設、民政、宗教等社會管理事項；勞動就業、社會保障、科技教育、文化衛生等基本公共服務政策舉措。這類行政決策直接涉及人民群眾的切身利益，是社會普遍關注的熱點和社會矛盾的焦點。

六是應急類事項。主要是指突發性公共事件應急方案的制訂和調整。突發性公共事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。應付突發性公共事件，已成為各級人民政府進行社會管理的重要職能。但處置重大突發性公共事件涉及人民群眾的人身權益和財產權益。災害救濟或行政補償是應付突發性公共事件的必要的物質準備，因而應急方案的制訂是政府重大決策。

七是行政機構改革和人員管理類事項。主要包括政府所屬部門、重要機構的設立、撤并和職能劃分、調整，以及對行政機關工作人員的獎懲任免。目前對此類事項看法不一，只有少數地方將其納入。就狹義的“行政決策”而言，這些事項具有行政機關內部事務性質，一般不對行政管理相對人產生直接影響，大部分地方對其只作內部規范。

八是改革類事項。主要包括制定本行政區域的經濟體制改革、行政管理體制改革、財政體制改革的重大政策[9]。

從浙江省情況來看，省政府于2005年頒發了《浙江省人民政府關于健全完善科學民主決策制度的規定》，提出本規定適用于省政府重大事項的決策，明確省政府重大事項主要包括以下幾個方面：一是貫徹落實黨中央、國務院和省委的重要指示、決定、決策的實施意見和措施。二是需要報告國務院的重大事項，提交省委、省人大及其常委會審議的政府工作報告等重大事項。三是提出地方性法規草案和審議省政府規章。四是審議全省國民經濟和社會發展中長期規劃、設區市城市總體規劃、土地利用總體規劃和省域城鎮體系規劃。五是審議省政府年度工作目標任務、全省國民經濟和社會發展年度計劃、年度財政收支預算方案及其執行情況和投資計劃、全省年度土地利用計劃指標。六是審議重大建設工程與項目特別是政府投資和政府采購的重大項目以及重大或特殊建設項目用地政策。七是審議關系國計民生和群眾切身利益的社會保障、文化衛生、科技教育、環境保護、住房保障和物價等重大政策。八是省政府重要機構的設立、撤并和職能調整，重大行政區劃調整，確定重要獎懲事項。九是審議全省突發公共事件總體應急預案、重大突發公共事件處置和保障方案，采取重大行政措施。十是其他需要由省政府決策的重大事項。雖然浙江省重大行政決策程序規定尚未出臺，對政府重大決策范圍沒有進一步明確。但對比可見，浙江省政府重大決策事項范圍與外省市區的范圍大體一致。

綜上所述，地方政府重大決策的范圍可以歸結為8大類：一是政府立法類事項及貫徹上級事項；二是規劃與計劃類事項；三是財政與國有資產類事項四是資源開發與保護類事項；五是區域經濟社會發展與公共服務類事項；六是體制改革與行政機關改革類事項；七是突發事件應急管理類事項；八是其他事項[10]。結合憲法法律規定和國家機關權力運行特點，考慮到人民代表大會在政府決策中具有特殊地位，向人大報告的重大決策范圍可以概括為兩部分一是法定事項的政府重大決策，如政府工作報告、國民經濟和社會發展計劃（規劃）、財政預決算、法規草案、政府規章、規范性文件等法律規定的事項；二是其他事項的政府重大決策，如重大建設工程與項目關系國計民生和群眾切身利益的社會保障、文化衛生、科技教育、環境保護、住房保障和物價等事項同時，由于政府決策是一種權力，是行政權力運用的過程、結果和表現形式。無論一般決策，還是重大決策，都是行政機關實施行政管理過程中行政職權的具體體現。政府行政首長和分管領導對一般行政事項決策，出臺前可以不向人大報告，但應當按照科學、效率、合法、公平原則進行；其決策實施結果通過每年政府工作報告提請人民代表大會會議審查，或者通過專項工作報告、執法檢查等形式接受人大常委會監督。

三、落實這一規定需要把握幾個關系

政府重大決策出臺前向本級人大報告，把國家權力機關與行政機關職能轉化為治理國家的效能充分體現了人民代表大會制度的性質和特點，有利于全面推進國家治理體系和治理能力的現代化。落實好這一規定，要緊緊圍繞人民代表大會制度并從理論和實踐上加以把握。

一是把握政府行政管理權與人大決定權的關系。主權在民是現代政治文明最本質的特征。在現代實行代議制民主的國家中，由人民通過民主選舉的代議機關決定國家重要事務是通行的做法。我國憲法和法律規定，人民代表大會是國家權力機關，決定國家和地方的各項大事，政府負責執行。人大及其常委會與政府的關系是決定與執行的關系。也就是說，人大及其常委會所擁有的是決定權，政府所擁有的是執行權。人大是決定本行政區域的國家事務和社會事務，政府是管理本行政區域的國家事務和社會事務，政府應當是根據人大的決定去管理。政府從行政管理的角度也可以作出決定，但按照人大與政府的權力關系論，政府的決定只能是為執行國家的法律、本級人民代表大會與上級政府的決定而作出，屬于行政管理性的，而不是創事設制性的。人大決定權與政府行政管理權在性質、地位、作用和法律效力上都是不同的。人大的決定具有強制性，對所有國家機關、全社會和全體公民都具有普遍約束力；政府作為國家權力機關的執行機關，根據同級人大作出的決定，依法行使決定的執行權。

二是把握政府重大決策和人大及其常委會討論決定重大事項的關系。在理解政府重大決策和人大及其常委會討論決定重大事項的關系方面，可以從以下方面把握：第一，從行權的主體來講，重大決策的主體是政府，討論決定重大事項的主體是人大及其常委會。政府決策的主體具有單方性，決策的起因往往是為了有效執行本級人大的決議、決定和上級政府的決定、命令，確保法律法規實施而作出的。人大及其常委會討論、決定重大事項按照憲法和法律規定，通過民主的方式，采取議案的方法進行，由法定機關或法定提案人依照法定的程序提請人大或常委會審議。這里的法定機關或法定提案人主要包括“一府兩院”、主任會議、專門委員會和人大代表、常委會組成人員。第二，從所堅持的原則來講，民主集中是黨執政的基本組織制度和領導制度，普遍適用于包括國家機構在內的各級各類組織，正如我國憲法所規定的“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”。但是，根據各國家機關的特點分別實行集體領導制和個人負責制，這是民主集中制原則在領導制度中的具體體現。政府重大決策是行政首長負責制，盡管一把手在對重大問題作出決定前也要廣泛聽取群眾意見，進行科學決策、民主決策，但不必進行表決，由一把手作出決定，并對此全權負責。人大討論決定重大事項堅持民主集中制原則，主要通過會議形式，一人一票，按少數服從多數的原則作出決定，確保作出的決議決定符合多數人的意愿，代表大多數人的利益，具有正當性和權威性，如出了問題，一般不過多地追究人大及其常委會主要負責人的責任。第三，從法源上來講，人大及其常委會討論決定重大事項是依據憲法和地方組織法、地方性法規來行使。目前絕大部分地方制定了相關地方性法規或工作制度。討論決定重大事項和執行中人大及其常委會與政府間的關系，法律法規已有明確規定，其討論決定和執行的程序在多年實踐中也正在逐步規范和完善。目前我國還沒有對政府決策的程序進行立法，缺少一部系統、完整的行政程序法；地方政府重大決策主要依據政府工作規則規章和規范性文件，缺少必要的法律、行政法規，迫切需要加強政府重大決策程序立法。

三是把握黨委、人大和政府在重大行政決策中的職責關系。黨章、憲法和地方組織法對黨委、人大和政府各自職責都有明確的規定，黨委、人大和政府在法律上地位是不一樣的，各自所擁有的權力也是有區別的，在重大決策出臺過程中的性質和作用也是不同的。黨是我們國家的領導核心。黨委重大問題決定權是由黨章賦予的，是政治意義上執政權的重要內容。黨與國家機關的性質不同，組織形式、工作方式不同，決策的效力也不同。在重大事項決策中黨行使決策建議權，其決策具有引導性、指導性號召性，在黨內具有約束力。要實現黨的主張，一方面黨要善于把國家事務的決策通過人大轉變成為國家意志和全體人民共同的行為規范；另一方面，人大要自覺把黨關于國家事務的決策作為行使決定權的政治依據、行動方向和指導原則，充分發揮人大在推進黨和國家各項事業發展中的職能作用。當前特別需要注意克服黨委與政府聯合發文，或者在黨委授意下政府直接就一些重大事情進行決定等情況，而是要建立健全黨委建議—人大決定—政府執行的權力運行機制，把政府重大決策真正納入法治軌道上來。黨委在其中要把方向、明責任、交任務，善于運用法治思維和法治方式開展工作，提高依法治理能力和水平。為履行執行權和行政管理權而作出重大決策，政府是職責主體。政府重大決策出臺前向本級人大報告，人大作為國家權力機關在其中具有匯集民意、反映民意和履行議決、依法監督等職責，是依法決策最有力的體現。

四是把握政府重大決策程序和出臺前向本級人大報告所處環節的關系。完整的政府重大決策程序包括起草建議稿、公眾參與、專業論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定、后評估等7個環節。各地政府一般按照這7個環節開展重大決策工作。當然，在遇有決策時間緊迫的特殊情形時，政府機關可以簡化重大事項的決策程序，即可以省略或縮短部分耗時較長的環節，以避免耽誤決策時機。目前政府重大決策有時也會聽取人大及其常委會的意見，主要體現為三個層面：首先是依法由人大及其常委會審議決定的事項，政府按法定程序向人大及其常委會提出。其次非由人大及其常委會決定的重大事項，政府在決策過程中主動聽取同級人大及其常委會的意見。至于哪些重大決策事項聽取人大及其常委會的意見，往往具有隨機性、選擇性。再次政府在決策過程中，聽取人大代表個人的意見，這一層次屬于公眾參與范疇。按照十八屆三中全會規定，今后政府所有重大決策出臺前都要向本級人大報告。根據這一規定，迫切需要在政府重大決策程序中增加一個環節，其所處位置應在集體討論決定前。也就是說，從現在開始，政府重大決策程序包括起草建議稿、公眾參與、專業論證、風險評估、合法性審查、向本級人大報告、集體討論決定、后評估等8個環節。根據我國政治體制的運行特點，地方政府重大決策出臺前一般都要報同級黨委研究。這里就有個順序問題值得關注。也是就說政府重大決策出臺前程序上是先報黨委研究后再向人大報告，還是先向人大報告后再報請黨委研究？如果重大決策出臺前先報黨委研究了，再向人大報告，在現行政治體制下難以發揮人大作用，往往會有走走過場、過過程序的嫌疑，不符合黨的十八屆三中全會和憲法法律精神。盡管目前這種現象較為普遍存在，但更為恰當的解決方案是，重大決策出臺前先向本級人大報告，在充分發揮人大及其常委會職能作用的基礎上報請黨委研究，然后由政府出臺。

四、落實這一規定需要明確幾條措施

政府重大決策出臺前向本級人大報告，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，是建設服務型政府法治型政府的重要任務，是保證人民當家作主權利的重要體現，是提高黨的領導水平和執政能力的重要內容。落實這一規定，是各級黨委、人大及其常委會和政府共同的任務。為做好這項工作，當前迫切需要明確以下幾條措施。

（一）明確黨委、人大及其常委會和政府的職責任務。黨委要通過召開會議、出臺文件等方式提出要求，細化人大及其常委會和政府的職責任務，確保這一規定得到落實。在國家行政決策法律和相關行政法規尚未出臺前，地方政府作為落實這一規定的責任主體，一是要通過抓緊修改重大決策程序規定或制定相關實施辦法，細化政府重大決策事項范圍明確向本級人大報告的工作規程，提高工作制度化規范化水平。二是落實承辦機構和工作人員的職責任務，建立健全意見收集反饋機制，提出向本級人大報告的時限要求等。地方人大及其常委會要加強研究，加強督促檢查，及時探索總結，推動這項工作有序進行。有地方立法權的人大及其常委會要適時制定或修改相關地方性法規，為落實這一規定提供有力的法律支持。

（二）建立健全內外溝通銜接機制。政府重大決策向本級人大報告是一項系統性工作，涉及面廣，迫切需要建立健全相關溝通銜接機制。要抓緊與政府建立溝通協調機制，包括兩個方面：一個是同級人大常委會與同級政府之間加強溝通聯系，另一個是人大及其常委會的工作機構、辦事機構與政府辦事機構、有關部門之間加強對口溝通。通過定期召開會議、工作調研等形式，就政府重大決策出臺前向人大報告的有關情況進行交流，研究問題，推進工作落實。當前，人大及其常委會要通過會議或文件形式主動進行溝通，要求政府盡早啟動這項工作，建立健全相關制度，確保這一規定真正落地。

（三）明確向本級人大及其常委會報告的形式內容。政府重大決策出臺前以哪種形式向人大報告這是值得關注的問題。會議是人大及其常委會履職的主要形式。人民代表大會會議一年一般召開一次，人大常委會會議一般每兩個月召開一次。人大及其常委會會議相對固定，而政府重大決策活動頻次多、時間具有不確定性，向人大報告的形式就需要區別不同情況。對于法定事項政府出臺重大決策按照地方組織法、立法法、監督法、預算法等法律法規規定，一般以政府議案的形式提請人大及其常委會審議，并向人大及其常委會會議作口頭報告或說明。對于量大面廣的其他事項政府出臺重大決策建議一般以政府文件形式向人大及其常委會書面報告，必要時也可通過會議形式向人大口頭報告。報告內容包括重大決策出臺的必要性，重大決策的主要依據和主要條文等情況，以及需要人大及其常委會支持的事項等建議。

（四）明確人大及其常委會對報告的處理方式對于法定事項政府出臺的重大決策向本級人大報告，按照有關法律法規的規定和程序處理。對于其他事項政府出臺重大決策，收到以政府文件向本級人大的書面報告后，人大及其常委會對報告的處理方式可以考慮這么幾種：第一，印送常委會組成人員閱知，如有修改意見，通過常委會辦事機構匯總后向政府辦事機構反饋。第二，根據政府重大決策的內容，請對口分工聯系的專門委員會或工作委員會組織研究，提出意見，向主任會議匯報后，以常委會辦事機構文件反饋給政府。第三，根據有關專門委員會或工作委員會的意見，主任會議組織召開座談會，征求部分常委會組成人員、人大代表尤其是具有相關專業特長的人大代表意見，經相關專門（工作）委員會匯總后，以常委會文件反饋給政府。第四，主任會議根據有關意見，可將政府書面報告列入常委會會議建議議程，由常委會會議進行審議，提出意見建議。必要時，根據會議審議或詢問等情況，常委會作出相關決議決定。一般情況下，建議對政府書面報告以第一、第二兩種處理形式為主，第三、第四兩種形式根據需要而采用。實事求是地講，目前地方人大及其常委會對這項工作探索開展幾乎沒有，鮮有實踐經驗可循，對報告處理方式還需要不斷加強探索研究。

注釋：

[1][4]莫岳云：《行政決策學》，中國社會科學出版社2004年10月第1版。

[2][3][6][10]王學輝：《行政法與行政訴訟法學》，科學出版社2008年版；曾哲：《我國重大行政決策權劃分邊界研究》，載《南京社會科學》2012年第1期。

[5][7][8][9]劉平、費文婷、丁立、王天品、王曉林、高俊《上海市重大行政決策程序研究報告》，載《政府法制研究》2009年第6期。