如何加強對全口徑預決算審查監督

曾潤生 曾 俊

黨的十八大報告提出“加強對政府全口徑預算決算的審查監督”。這既是新時期中央對社會加強“錢袋子”管理吁求的積極回應，也是進一步加強預算審查監督的鄭重承諾。在此，從依法履行人大及其常委會自身職責，發揮好重要職能作用的角度，就如何加強對政府全口徑預算決算監督談一談自己的幾點思考。

一、對加強全口徑預決算審查監督的認識

（一）什么是全口徑預算。全口徑，就是指在市場經濟條件下，政府所有的財政收入和支出均要納入預算和決算的統計方法。全口徑預決算的含義就是要對全部政府性收入支出，實行統一、完整、全面、規范的預算決算管理。即凡是憑借政府行政權力獲得的收入與為行使行政職能所管理的一切支出,都應納入政府預算決算管理。我國目前的預算主要包括公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算四部分。全口徑預決算審查和監督，是讓政府的每一分錢都要納入人大審查監督的范圍。也就是除了公共財政預算，還要把政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算等其他預算及決算都上報給各級人大審查和監督。

（二）審查和監督政府財政全口徑預決算，是人大監督職權的應履之責。一是憲法賦予的重要職權。1954年我國的第一部憲法就明文規定，全國人民代表大會“審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告”“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃預算以及它們的執行情況的報告”。以后，憲法雖經多次修改，這一規定始終保留著。二是預算法作出明確規定。預算法第十二條、第十三條規定：各級人民代表大會審查本級總預算和預算執行情況的報告，批準本級預算和本級預算執行情況的報告。各級人大常委會監督預算執行，審查和批準本級預算調整方案，審查和批準本級決算。三是地方性法規也有具體要求。《湖南省縣級以上人民代表大會常務委員會預算審查監督條例》《湖南省縣級以上人民代表大會常務委員會監督條例》等地方性法規，也對縣級以上人大常委會的預算審查監督提出了具體要求。

（三）做好全口徑預決算審查監督工作，是適應新時期新形勢和經濟社會發展的客觀需要。加強對預算審查監督經歷了長期漸進的過程，十六大報告指出要“完善預算決策和管理制度，加強對財政收支的監督”；十六屆三中全會提出了“實行全口徑預算的概念，要“加強審計監督”“加強各級人民代表大會對本級政府預算的審查和監督”；十七大報告指出要“深化預算制度改革，加強對財政收支的監督”；十八大報告明確指出“加強對‘一府兩院’的監督，加強對政府全口徑預算決算的審查監督”。這些論述和要求，都說明了開展全口徑監督的需要和必要，也指明了現階段人大監督工作應改進和加強的重點。

二、當前全口徑預算決算審查監督所存在的問題

（一）預算編制內容不全面，大量財政收支沒有納入預算監管。一是預算編制內容沒有涵蓋所有財政性資金。財政性資金是指以國家財政為中心的預算資金、國債資金及其他財政性資金，既包括各級政府的財政收支，還包括與國家財政有關系的企業、事業和行政單位的貨幣收支。目前納入預算管理的資金尚未涵蓋所有類型的財政性資金，還沒有做到“橫到邊縱到底”，突出問題之一是非稅收入及土地出讓金、社會保障基金等其他政府性基金收入，沒有全部納入全口徑預算決算管理中來，不能完整而全面地反映政府財務信息，沒有形成真正意義上的綜合預算。另外，地方政府其他債務收支沒有納入預算管理。由于地方財力配套不足等方面的原因，一些不確定支出尚不能完全列入地方財政預算，使得地方“全口徑”預算不完整。

（二）財權事權不匹配，零基預算打折扣。以前，預算編制采用“基數法”，各部門獲得批準預算的額度取決于原有基數，而不是部門事權大小。目前，我國的財政預算編制模式雖然已由基數加增長逐步轉型到零基預算，但由于目前財政管理體制財權大多在上，事權大多在下，地方財權與事權的不匹配矛盾，從而使各級政府在財政預算和決算編制中很難找到一個事權與財權最恰當匹配的結合點，使地方政府不得不考慮自身利益。在財政預算決算編制中有時不得不考慮地方經濟利益的得與失，在財力的安排上不同程度地存在該辦的事多而錢少的現象。由于財權事權的不匹配，這就給零基預算打了折扣，影響預算目的和效果。

（三）預決算執行、調整欠規范，隨意性強。預算法第五十三條規定：“預算調整是指經全國人民代表大會批準的預算和經地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執行中因特殊需要增加支出或者減少收入，使原批準的預算中舉借債務的數額增加的部分變更。”預算法第五十五條規定：“未經批準調整預算，各級政府不得作出任何使原批準的收支平衡的預算總支出超過總收入或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的決定?！彪m然法律對預算調整、變更作出了明確的規定，但是年初預算嚴重不足，年中追加的現象很常見，在專項資金和補助資金、預算結余、預備費使用等方面難以監督到位。其主要原因一是政府財政部門缺乏對其所屬預算部門的監督和檢查以及收支效果的考核，預算科目的調劑使用存在隨意性，在一定程度上降低了預算資金的使用效益。二是預算法對預算調整的規定不夠科學具體上級轉移支付、返還補助等規定不夠明確具體，年終處理賬務規定不明確，導致部分資金游離于人大監督之外。

（四）審查監督懲處機制缺乏剛性，約束力不夠強。一方面，人大召開會議聽取、審議預決算報告組織代表視察、調研等對政府進行監督。由于時間短，調研的深度不足，所提出的意見建議也缺乏深度，況且部門在匯報中往往會刻意宣揚成績，規避問題，這樣人大在視察、調研中看到的、聽到的就不夠全面；另一方面預算法等法律法規沒有設定預算執行違規責任追究條款，違規行為發生了，即使人大動用詢問、質詢、撤職案等剛性手段也難引用法律原文，讓人心服口服。再者，審計監督雖是法定監督但由于受體制等多種因素限制，對于違反預算法的一些行為處理，如資金的違規使用、超預算執行等審計部門的查處主要還是以罰款、收繳為主，很少有針對單位領導和責任人的處罰。另外，對上級各專項資金的使用管理監督，地方人大沒有審查權，而對它行使審查權的上級部門由于點多面廣，難以全面進行審查。由于預決算審查懲處機制不到位，震懾力不足，致使老問題年年有，相同的錯誤重復犯。

（五）法律法規、體制不完善，制度保障不到位一是有關全口徑預決算的法律法規體系有待進一步健全完善。雖然我國已相繼頒布了包括憲法、預算法、監督法在內的以及與人大及其常委會預算審查監督相關的一系列法律法規，但是體系還不夠完善而且有些已不合時宜亟需及時修訂完善。比如憲法、監督法雖授予各級人大及常委會對預算決算的審查批準權力，但是各級人大及常委會該按怎樣的程序行使這一法定權力？預算執行主體不按照預算執行，如何追責？憲法、監督法、地方組織法都沒有詳細規定。二是預算法規定的預算年與實際不一致，導致“兩難”。預算法規定預算年自公歷1月1日起，至12月31日止，以縣級預算為例，每年的預算要在2月或3月審查批準，批準前的三個月里的正常財政支出如何處理呢？如果同意將批準前的正常財政支出納入年度預算報人大審查，年度預算則不夠嚴肅；不同意則年度預算又缺乏可操作性。

三、做好全口徑預決算審查和監督的思考

（一）完善相關法律法規和制度。當前，我們審查監督財政預算的主要法律依據是監督法和預算法，但隨著經濟快速發展，社會不斷進步，各種新情況新事物不斷出現，監督的方式方法也在不斷創新，這就要求不斷完善相關法律法規，把預算監督實踐中的一些行之有效的經驗做法吸納到監督法或預算法中。比如保障政府預算的完整性，凡是政府性的收支，都應列入人大及其常委會審批范圍，使人大的監督不留死角，從法律上維護人大監督的權威性。另外，要建立和完善全口徑管理制度和審查監督制度。建立和完善從政府及其財政部門的全口徑預決算方案和執行到人大及其常委會對同級政府全口徑預決算全方位全過程審查和監督的無縫銜接制度體系，真正做到全口徑預算決算管理有法可依，有章可循，編制有據，審查到位，審批有效，執行有力，監督有效，運行協調。

（二）推進預決算公開和透明。首先，要細化預算編制，編制部門預算。將提交人大審議的預算草案細化到“款”級科目；要改革預算編報形式，提交人大審議的政府預算，既要包括政府的收入預算，還要包括按功能分類和按經濟分類的支出預算。其次，預算執行過程對人大公開。建立財政與人大信息聯網制度，便于人大及時了解情況監督財政收支，為人大及其常委會依法監督提供及時準確的信息。第三，財政預決算適時對社會公開。通過常委會公報、廣播電視、門戶網站等媒介公開財政預決算、部門預決算和審計報告，接受社會監督，從而增強政府的權威和公信力，更有利于人大凝聚監督力量。需要說明的是，公開不僅僅是把經批準的預算、決算向社會公開，而且要貫穿于預算的全過程，從預算草案編制到征求意見，到人大審查和政府執行，都應當公開。

（三）加強審查監督的人才隊伍建設。一是建立和加強人大及其常委會的預算審查監督工作機構。預算審查監督工作機構是人大及其常委會履行對政府全口徑預決算審查審批監督職責的載體和依托，不僅承擔全口徑預決算的具體初步審查和日常監督工作，還要為人大的專門委員會、人大常委會、人代會提供初步審查材料情況和意見，甚至還要承擔人大代表和人大常委會組成人員全口徑預決算審查監督相關知識培訓的任務。二是要建設一支思想政治素質好、業務水平高、履職能力強的人大預決算審查監督工作人員隊伍。要增加編制，選調專業人才，充實工作人員隊伍。三是要加大培訓力度。適時舉辦人大代表和人大常委會組成人員培訓班，舉辦人大及其常委會預算審查監督專門委員會和工作機構工作人員培訓班。在培訓中，堅持把握以全口徑預算決算審查監督基本知識為基礎，以提高全口徑預算決算審查監督履職能力為重點。另外，還可建立全口徑預算決算審查監督咨詢專家庫，切實提高預算決算審查監督實效。

（四）明確審查監督重點。一是突出部門預算初審監督，使財政資金分配使用公正透明，提高財政資金使用效益。二是強化對非稅收入的監督，重點掌握非稅收入征管情況，包括征管領域、征管質量、監督稽查、綜合管理、服務效能等方面，達到挖掘增收潛力、規范收支行為、加強效能建設的目的。三是深化對重大項目建設資金的監督，圍繞重大建設項目開展調研視察活動，聽取政府專項報告，就存在的問題提出整改意見，促進政府性投資項目安全運行同時還要加強對專項資金（基金）的監督，只有規范使用，才能實現政策目標。四是注重政府債務的監督，要注重防范債務風險，提高資金使用效益。人大要把政府債務納入專項監督范圍，政府舉債應當控制在一定的規模，以本屆政府可以償還的能力為限促使政府加強債務管理，保證資金安全有效使用。

（五）把握幾個關鍵環節。一是提前介入預算編制。根據預算批復、決算、上半年預算執行等方面的情況，在編制預算前與財政部門溝通，向財政部門提出下一年度預算的意見，使預算編制更好地貫徹人大的要求。二是規范預算報送材料內容。為讓人大代表對預算材料看得懂，看得清，人大要規范政府預算材料的報送形式和內容。使預算能以更加直觀簡潔的形式表達出來，對一些重點問題提供相關資料和說明，方便代表審查。三是集中力量搞好預算草案審查。在時間和力量不足的條件下，必須突出重點內容進行審查：對資金流量較大的單位重點審查，對預算規模較小的單位一般性審查；對審計反映問題較多的部門重點審查，對財務管理較規范的單位一般性審查；對項目支出重點審查，對基本支出一般性審查。同時，改進審查方法，采取專項調查、召開座談會、聘請專家顧問等，注重借助現代信息技術進行審查，提高審查的效率和質量。四是寫好預決算審查意見。預決算審查意見經代表大會、常委會表決通過，具有法律效力。采取這種形式向政府提出要求，效果比較好。五是建立動態反饋機制。對于人大作出的審查意見，要求政府財政部門應當采納并及時反饋，對預算草案進行相應調整，不能采納的，應當作出說明。

（六）充分發揮審計監督作用。一是要堅持審計機關（政府體制內）預算執行審計情況向人大常委會報告制度，按照正在修訂的預算法規定建立決算審計制度，并使審計內容與人大及其常委會審查監督的內容和要求對接，為人大及其常委會的審查和監督提供更多的、切實的依據。二是人大要促進政府實行審計公開制度。審計公開是政務公開的重要內容，是推進政治文明建設的重要舉措。審計公開包括審計結果公開和審計工作報告公開兩個方面。實行審計公開，有利于推進政府依法行政，有利于推進政府民主理財，有利于推進政府廉政建設。國家審計署近年來公開審計工作報告，并實行審計結果公告制度，掀起“審計風暴”，效果很好。三是鑒于人大審查監督力量薄弱的現實狀況，還有必要借助社會審計機構（政府體制外）的力量參與對政府全口徑預決算有關具體工作審查監督，如參與“同級審”、政府重大投資項目等。