美國推動私營企業參 與 航天工業的分析與啟示

·文|北京空間科技信息研究所 原民輝

美國推動私營企業參 與 航天工業的分析與啟示

·文|北京空間科技信息研究所 原民輝

隨著當代科技革命、產業革命和新軍事變革的發展，航天武器裝備系統越來越復雜，航天工業的技術含量越來越高，軍民兩用技術呈現出雙向轉移和擴散的趨勢，融合度也越來越高。從世界范圍看，大力推進航天工業軍民融合、寓軍于民的武器裝備科研生產體系建設，統籌協調國防建設與經濟建設，已經成為世界主要航天國家的共同選擇。作為世界主要航天強國，美國鼓勵私營企業參與航天工業建設、推動航天工業軍民融合式發展的歷史比較悠久，并有許多航天工業軍民融合的成功案例。為了更好地推進我國航天工業軍民融合系統的構建和發展，有必要對美國鼓勵私營企業參與航天工業建設、促進其航天工業軍民技術融合的基本做法、特點進行全面的分析，以從中得到啟示并借鑒之。

一、制定和實施私營企業參與航天工業發展的戰略規劃

在冷戰期間，為了強化美國國防力量和保持世界霸主地位，美國推行了國防工業“先軍后民、以軍帶民”的政策，而作為美國國防工業重要支撐力量的航天工業也深受影響，并由此形成了軍用航天與民用航天兩個分割的體系。隨著新技術革命的興起，美國政府發現航天工業軍民分割的成本過高，由此開始航天工業軍民一體化的發展道路。這種模式的主要做法是：通過制定航天工業戰略規劃，實現軍用和民用技術的雙向流動，促進航天工業建設的良性互動。

1.國家決策層直接負責航天工業的頂層設計

1989年，美國成立了以副總統任主席的國家航天委員會，在宏觀管理層面統籌航天工業軍、民、商綜合發展。國家航天委員會協助總統制定、修改、實施美國航天政策，確定航天規劃的目的和指標，監督和協調國防部、NASA、商務部等政府機構的航天軍用和民用活動以及具體實施中遇到的問題，促進軍用、民用、商業航天合作和技術、信息的交流，為美國謀取國家空間安全、空間技術發展、空間外交、空間經濟發展等多方面的利益。

2.政府機構具體推動私營企業參與航天工業的發展建設

如果說美國國家決策層負責航天工業頂層設計，那么，落實頂層設計的就是相關政府管理機構。具體而言，在軍用航天方面，在國防部參謀長聯席會議下設航天司令部，負責軍事衛星的研制組織工作、日常測控、管理工作。在民用航天方面，主要由NASA負責制定美國民用航天發展規劃。在商業航天方面，由商務部牽頭組織航天企業來開展這方面的商業活動。特別是考慮到航天工業軍民結合性較強的特點，美國政府又設定了一系列跨部門協調機構，如國防高級研究計劃局、國防部技術轉移辦公室、航空航天技術委員會等機構。

3.通過國家科技計劃推動私營企業參與航天工業的發展建設

美國政府通過制定一系列國家科技計劃推動航天工業的發展，具體來說主要有：《國防科學技術計劃》、《技術再投資計劃》、《先進概念技術演示計劃》、《兩用科學技術計劃》、《利用民用技術節省使用與保障費用倡議》、《國防部制造技術計劃》、《獨立研究與開發計劃》、《北美技術與工業基礎組織計劃》、《技術轉化倡議》、《國防生產法案第三篇計劃》、《國防轉軌戰略》、《國家安全科學技術戰略》、《軍民兩用科學技術計劃》、《中小企業創新計劃》、《中小企業技術轉移計劃》、《創新伙伴計劃》。美國政府相關機構則負責監督參與國家計劃的私營企業航天項目研發創新以及制造工藝。以《中小企業創新研究計劃》、《中小企業技術轉移計劃》為例，NASA每年都通過這兩個政府扶持性計劃推動私營企業參與航天工業軍民兩用計劃，由NASA聯合管理辦公室負責政策指導， NASA首席技術辦公室負責對私營企業進行技術支持。

二、改革和完善私營企業參與航天工業發展的體制機制

美國政府不僅從國家層面上積極完善推動航天工業發展的組織架構，還積極改革和完善私營企業參與航天工業發展的體制機制。

1.改革航天軍民研發體系與技術標準機制

美國政府以《軍用規范精簡方案》為基礎，對軍用航天標準和規范進行了大量改革，盡量采用民用航天標準和規范，積極利用民品的設備、設施、規范和標準，由此形成統一的航天工業基礎。通過多年的努力，打破了航天軍用標準體系獨立封閉的格局，節省了大量研究和維護經費，提高了經濟效益。同時美國政府對航天產品供應商之間關系進行適當調整，在與私營企業簽訂航天項目時，鼓勵私營承包商在研制生產中大量使用低成本的軍民兩用零部件，同時與低層級零部件供應商簽訂資助合同，資助其研制和生產低成本的軍民兩用部件，以滿足上級的產品供應商，這樣可以開發出既能滿足軍事航天需求又能滿足民用航天需求的產品，如諾格公司以軍民兩用零部件生產相同軍用標準的航天產品。美國政府通過改革航天軍民研發體系與技術標準機制，調整航天產品供應商之間關系，降低了私營企業進入航天工業的門檻，降低了私營企業參與航天項目的研制風險和開發成本，大力促進私營企業的技術向軍用航天轉移，優化配置私營企業的整體研發和生產資源，使私營企業參與航天項目的風險得到了最大限度的分散。

2.制定軍事航天與民用生產體系的有機結合機制

美國政府特別注重利用私營企業的高新技術來實現航天工業的跨越式發展，從而推動美國軍民一體化的國家技術與工業基礎的發展戰略實施，并最終實現航天工業的“一套資源、兩種能力”。在具體實踐中，美國為了實現航天工業的軍民融合發展方式，制定了軍事航天與民用生產體系的有機結合機制，主要有：對私營企業的技術項目實行重組與合并機制；由政府引導大型軍工企業與中小私營企業進行技術合作機制；提高航天項目分承包商中的私營企業的比例機制；支持私營企業參與航天項目合同的競爭機制；加大從私營企業航天產品的采購力度機制。

3.制定鼓勵私營企業航天技術研發的獨立研發補貼機制

大多數私營企業從事的航天項目風險大、周期長、投資回報無法預期，因此美國政府為了鼓勵私營企業參與航天技術的研究與開發，常常以項目合同的后續利潤以及商業實現價值、知識產權為獎勵，設計研發補貼機制，如國防部的獨立研究和開發政策等。這種政策不僅為私營企業創造收益而且通過降低邊際成本的辦法來推動私營企業參與航天工業的發展。這種方式使私營企業有極大的熱情參與航天技術的研究與開發，并可以在后續的項目中獲取高額的利潤。

4.“設計與技術競爭采辦機制”鼓勵私人企業投資航天研發

美國的《公平競爭法》中明確規定，簽訂軍配合同時應進行全面公開并兼顧質量和價格的公開競爭，不能采取封閉的投標方式，這就為私營企業打造了一個公平競爭的環境。同時美國政府還推出一項政策，制定“設計與技術競爭采辦機制”對主要承包商合同給予獎勵。這種機制鼓勵私營廠商進行政府任務導向型的研究、開發與投資并參與競爭，成功者將得到進一步的研發資助或者獲得具有豐厚利潤的后續合同，該政策的推行不斷引導私營企業從事政府航天計劃導向性的研發活動，不僅為政府航天工業發展規劃的實施提供新的推力，更為私營企業進入航天工業提供便利途徑。

三、制定和保障私營企業參與航天工業發展的法律法規

美國政府認為航天工業事關國家大事，體現國家意志，必須有一整套法律法規作保障。因此，美國政府出臺了一系列的法律、法規，這些法律與法規對推動私營企業參與航天工業的發展形成提供了制度性的保障。

1.通過國家層面的法律體系保障私營企業參與航天工業建設的權益

美國出臺了一系列國家層面的法律體系，這些法律體系完備、層次分明，具有最高層次的法律效力，成為保障私營企業參與航天工業建設的基本法律依據。主要有《國防授權法》、《國防撥款法》、《國家競爭力技術轉移法》、《國防生產法》、《聯邦采辦精簡法案》、《國防工業技術轉軌、再投資和轉移法》、《聯邦技術轉移法》、《國家工業儲備法》等。同時在前文也已經指出，美國還組織實施了一系列具有法律性質的國家科技計劃以及一系列的“航天白皮書”、“航天咨文”等。通過這些法律、法規以及國家科學計劃、白皮書的頒布、實施，宏觀上用政策性法規引導私營企業參與航天工業建設的總體發展思路，為私營企業參與航天工業制定了行為依據，強化了私營企業參與航天工業的制度機制，形成了多層次、完善的私營企業參與航天工業法律體系。

2.通過對制度空白領域法規的動態修訂強化私營企業參與航天工業建設的保障力度

為了推動航天軍民兩用技術產業化發展，美國政府不斷增加、修改技術轉移和應用等與產業化相關的法案，如前文中提到的《聯邦技術轉移法》、《國家競爭力技術轉移法》等法案。新修改的法案強化了航天技術轉移與應用的功能，奠定了航天軍民兩用技術產業化的法律基礎。同時，美國立法機構和行政部門審時度勢，即時廢除、修訂過時的、不適用的法規，并制定新的法規，以推進采辦改革，這也為推進私營企業參與航天工業建設創造有利的外部環境。加之，美國歷史上一直是保護自由競爭，抵制產業壟斷的國家，注重通過法律約束企業之間的兼并行為，特別是一些大型軍工企業的重組和合并，限制了大型軍工企業的壟斷，這在一定程度上保護了航天工業的私營企業發展。

四、選擇獨具特色的航天軍民兩用發展模式

美國政府選擇和制定了一系列符合本國國情的航天軍民兩用發展模式，這些發展模式極大地促進了私營企業參與航天工業建設力度。

1.創建航天工業軍民一體化的科技產業鏈

美國航天工業的私營企業大多是軍民結合型企業，這些私營企業在一些技術領域中，民用產品水平趕上甚至超過了軍用產品的水平。例如千年系統公司（Millennium Space Systems）的主營業務就是系統集成、航天和技術服務，都是軍民兩用的科技產業鏈。很多像千年系統這樣的私營企業經過嚴格的招投標，與美國政府簽訂了生產產品與提供技術服務的合同，拓展了航天工業軍民一體化的科技產業鏈。

2.培育開放型航天產業鏈和航天軍民結合型創新主體

奧巴馬政府公布的新太空探索計劃中明確表示，鼓勵私營企業開發空間探測活動。加之美國航天工業的創新主體是市場導向型的，而產業鏈基本上是開放型和社會化的。因此，既有國家政策的引導，又有開放型和社會化的產業鏈，私營企業在開發技術時，有各種手段實現技術和資源的軍民融合，成為基礎研究、預先研究的主要力量。許多私營企業都接受聯邦政府的研究和發展資助，承擔科研任務，通過與政府更加密切的合作得到了進一步的發展，實現了技術和資源共享，通過參與到國家大型航天項目的建設，不僅能增強企業活力、激發市場競爭力，同時也成為航天工業的創新主體。

3.注重航天軍民兩用的科研合作模式

美國政府長期關注航天軍民兩用技術與私營企業的科研合作，這些私營企業從事與航天項目研發的相關工作，形成一個非常龐大的科研體系。私營企業也在積極探索研制低成本的發射衛星和運載火箭技術，希望滿足政府用戶的同時，也可以應用于商業任務。尤其是美國私營企業現在涉及領域越來越廣泛，且掌握新技術的能力也越來越快，如美國空間探索技術公司（Space X）。美國政府的這種以私營企業為主導的科研合作機制，再加上通過政策調整、規劃引導和國家技術創新資源傾斜配置等措施，以滿足私營企業的發展需求為主要目標，形成以私營企業為主導和核心的創新機制。

★ 2013年9月29日，Space X公司成功發射獵鷹-9

4. 積極推動私營企業的航天產品和技術出口

美國政府注意實行刺激航天產品出口的優惠政策，對出口航天產品的中小廠商給以稅收優惠，還采用補償貿易的方式激發買方購買，并由政府出口信貸承擔出口風險。美國政府的外事部門可以為其國外采購提供政府商業支持和政策保證，美國商務部作為航天工業企業的貿易顧問，對產品采購全程跟蹤，并為航天工業私營企業提供市場研究、貿易咨詢、企業合作、貿易數據分析等服務，幫助私營企業熟悉出口貿易資助的政府計劃，明確其出口努力方。

5.加強私營企業參與航天工業建設的金融支持力度

美國政府通過國防預算支出的方式將國家資金投放到航天工業中，并通過軍民一體化的機制調整美國航天工業的結構，從宏觀上推動私營企業參與航天工業建設。美國政府也通過小企業管理局，授權其為私營企業提供貸款并對企業的經營進行指導，為中小企業得到政府訂單提供幫助。同時，美國政府積極引導民間資本通過資本市場進入到航天工業，利用資本市場以風險投資基金的形式對航天工業的基礎性技術進行投資，這對于處于發展初期的私營企業來說至關重要，促進了私營企業技術轉移與快速發展。

6.完善航天軍民技術融合信息交流平臺與產業化服務系統

美國建立了完整的航天軍民兩用技術、技術人才、信息數據庫、信息交流平臺，理順和拓寬了私營企業與政府的合作渠道，有效地提高了航天技術開發、技術轉移及產業發展整個鏈條的效率。這當中做得較好的當屬NASA，其因完成航天軍民兩用技術產業化成績顯著，被美國國會授權負責管理美國政府所屬研究所科研成果的技術轉讓工作。NASA與私營企業建立了良好的信息溝通渠道，NASA的技術存量容易被私營企業了解，私營企業也容易得到NASA的必要幫助，NASA盡可能地協助私營企業解決問題，而私營企業擁有技術產業化的敏銳性和商業化推廣的經驗，且更了解民用領域的技術需求，只要得到NASA的支持，很容易利用其商業化推廣能力，將新技術實現產業化。

五、美國推動私營企業參與航天工業發展措施對我國的啟示

1.制定私營企業參與航天工業建設的頂層設計

當前，我國航天工業的戰略定位模糊、產業組織轉型滯后、市場化進程較慢、航天企業管理鏈條較長，運行和發展機制滯后等問題依然十分突出。這必然分散航天工業核心競爭力的培養，也在一定程度上造成航天工業生產要素配置不合理、效率低下，嚴重制約著我國航天工業的快速發展。這里，除了我國航天工業發展機制改革不到位原因外，還和我國航天工業忽視頂層設計有關。因此，對私營企業進入航天工業就要從國家戰略利益的高度和長遠發展目標來看待，要制定私營企業參與航天工業建設的頂層設計，要認識到私營企業對促進航天工業體制改革、提升軍工企業活力和競爭力，增強航天工業整體競爭力都具有積極作用。

2.完善私營企業準入航天工業建設的法律保障

當前，要重點研究產業政策、標準規范等問題，盡快消除私營企業進入航天工業的制度性、技術性和行業性壁壘，完善私營企業參與航天工業建設的政策法規和配套制度，促進私營企業參與航天工業發展進一步走向系統協作。對已出臺法律中涉及航天工業發展的相關法律規定，應加以細化，使之更具實效性、針對性和操作性。清理現行法律法規中與私營企業參與航天工業發展政策相沖突的地方，適時推進相關政策上升到法規規章層次，明確私營企業參與航天工業成果與技術轉化方式、權屬及利益分享、保密及解密等方面的權利義務，進一步完善市場準入和退出制度，為推動私營企業參與航天工業發展提供良好環境。

3.構建私營企業參與航天工業建設的科學規劃

當前，從我國私營企業的發展水平以及技術能力來看，私營企業能夠為航天工業生產和建設提供重要支撐。但是，需要進一步指出的是，私營企業參與航天工業生產和建設需要政府通過科學規劃和進行合理引導，要界定航天軍品市場開放的范圍和層次，明確哪些領域允許和適合私營企業進入，并對私營企業進入的程序和方式進行規范，為私營企業參與國防產品生產提供指導和幫助。這樣才會使私營企業能夠了解進入航天領域的程序，在硬件建設方面滿足航天工業軍民兩用產品的生產要求，達到相應的安全生產以及保密條件，并結合自身的實際情況選擇合適的方式參與到航天工業生產和建設中。

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