美國軍民一體化政策分析

·文|北京空間科技信息研究所 呂景舜 戴陽利

美國軍民一體化政策分析

·文|北京空間科技信息研究所 呂景舜 戴陽利

一、美國軍民一體化政策的提出

為了保持世界霸主的地位，強化國防力量，在冷戰期間，美國推行了“先軍后民，以軍帶民”的政策和軍民分離的國防采辦制度，由此逐漸形成了軍工和民用兩個幾乎完全分割的市場。在這種體制下，軍工生產領域存在著諸多嚴重的問題，其在軍工生產上的巨大投入，并沒有獲得相應的經濟回報。當時，全美1/3的科學家和工程師在為國防工業服務，國防研發費用占政府科研經費的70％，但卻只創造了國內生產總值（GDP）的6％。

冷戰結束后，隨著軍費開支的減少，特別是20世紀80年代新技術革命的興起，美國調整了國家安全策略，在發展提高經濟水平的同時，又兼顧強化國防能力，以期實現二者的雙贏。軍民一體化或軍民融合（Civil-Military Integration）的戰略正是在這種背景下應運而生的。

1994年，美國國會技術評估局（Office of Technology Assessment）在《軍民一體化的潛力評估》（《Assessing the Potential for Civil-Military Integration》）研究報告中對軍民一體化給出了定義：軍民一體化，是把國防科技工業基礎同更大的民用科技工業基礎結合起來，組成一個統一的國家科技工業基礎的過程。此后，這個定義得到西方國家的認同，后來被政界和學界廣泛應用。1996年，美國國家科學技術委員會在《技術與國家利益》這一重要技術政策文件中，首次提出軍用與民用工業基礎的融合問題。該文件指出，美國政府已“不能繼續維持相互分離的軍用和民用工業基礎”，而必須形成一個同時滿足軍用和民用兩方面需要的工業基礎。

20世紀90年代后期，美國政府將發展經濟確定為新的國家安全戰略的重要內容后，開始探討如何將軍工需求同民用技術相結合，推動經濟發展。小布什執政后，美國政府調整了軍事戰略，大力推行以信息技術等新技術為核心的新軍事變革，大幅度提高了國防預算。為確保美國在21世紀的絕對軍事優勢，美國強調要“利用民用經濟中發生的高新技術爆炸來實現國防科技的跨越式發展”。自此，美國軍民融合進入了快速發展時期。

二、美國軍民一體化的做法

冷戰結束之后，美國開始積極推行軍民一體化的發展戰略，在21世紀初，基本實現了軍、民兩個工業基礎的相互融合。在軍民一體化過程中，美國采取的做法主要是：

1.發展軍民兩用技術作為軍民一體化的基點

20世紀90年代以來，美國政府出臺了“經濟振興”的一攬子計劃，其中一個基本內容就是實施軍民一體化戰略，確立了軍民兩用技術在美國現行技術政策中的核心地位，并強調加強軍民結合是建設經濟和國防科技的關鍵。在戰略部署的過程中，美國始終把發展軍民兩用技術作為軍民一體化的基點，其中，美國將部分國家實驗室委托民間企業來管理，積極推行軍轉民技術投資計劃，為民用研究提供經費。同時，美國制定了《國防部國內技術轉讓條例》，鼓勵在國家保密要求范圍內，將國防部開發的或其委托開發的科技情報、技術訣竅等傳播給地方政府和民用企業，努力實現國防科技和民用科技的資源共享與雙向轉移，促進國防建設與經濟發展的良性互動。

2.通過國防采辦政策促進軍民一體化

美國沒有設立專門的國防工業行業管理機構，而是通過政府采辦體制引導國防工業和武器裝備的發展。通過采辦合同的方式，國家對承擔任務的機構按合同要求實行過程控制與監督，避免直接行政干預。在國防采辦中，一個重要的“門檻”就是國防采辦所依據的軍事標準。

美國軍民一體化水平比較高的一個重要原因就是軍民產品標準通用化水平較高。1994年，軍民產品標準改革以后，美國國防部以發展軍民兩用技術、建立軍民一體化的國家科技工業基礎為導向，盡可能將非政府標準納入《國防部規范與標準目錄》作為采辦或采購文件。這種做法降低了民用企業參與軍工生產的“門檻”。另外，為激勵國防工業的創新性，保持武器裝備的先進性，降低國防采購成本，美國國防部長期堅持在采辦過程中采用競爭政策，確保在一個項目的整個壽命周期內都存在相互競爭的供應商，確保主承包商對主要和關鍵的產品及技術形成有效競爭，允許符合資格的國際廠商參與競爭。

美國國防采辦體制的基本模式是：國會主要進行預算控制和監督，政府進行決策指導，國防部負責分析、論證、決策，國防后勤局和各軍種負責實施武器裝備的研究、制造和采購。在國防部長和常務副部長的領導下，由國防部長辦公廳和有關部門負責集中決策和宏觀管理，負責制定各軍種采辦政策、程序、規劃、計劃和預算，并指導和監督三軍和國防部及業務局按照政策和程序的要求實施經過國會批準的計劃和經費預算。在分工方面，美國國防后勤局負責三軍通用設備的采購，而陸海空三軍的專用裝備則由各自負責采購。

3.設立專門機構協調軍民一體化

美國在國家決策和宏觀調控層推行軍民一體化的機構主要有國會、總統國家科學技術委員會和總統科技政策局等機構。在機構改革方面，1991年，為了促進軍用和民用技術的雙向轉移，美國國防部成立了技術轉移辦公室（DTT），隸屬于國防研究與工程署，作為軍民兩用技術轉移的牽頭管理機構，負責與能源部、商務部等部門的協調。

為實現國防工業機構的高效協同運行，1993年，美國成立了跨部門的國防技術轉軌委員會，成為指導、協調和推行軍民一體化改革的專門機構。美國負責和管理軍民一體化科技計劃的專職機構主要有國防部技術轉移辦公室、國防高級研究計劃局（DARPA）等，同時，國防部負責科學和技術的副部長幫辦和負責先進系統與概念的副部長幫辦等部門和職位，也參與制定軍民一體化科技計劃。其中，DARPA過去在互聯網、隱身技術和通信衛星等領域進行了大量前沿性探索，目前又致力于生物工藝技術、先進信息系統、先進材料技術等領域的探索性研究工作。在軍政部門協同方面，美國形成了跨部門的聯合協同機制。美國國防部負責國防科研和生產的統一管理和協調，對預研、型號研制、生產、維護實行全過程管理（武器裝備采辦）；三軍負責本軍種武器裝備科研、生產的具體組織實施；立法部門和有關行政機構通過制定法律、法規和發展計劃實行指導。

總之，美國軍民一體化實行“國防部主導、民為軍用、以軍帶民”的國防建設與經濟發展相互促進、“兩手都硬”的發展模式，如表1所示。

表1 美國軍民一體化基本模式

4.重視軍轉民和扶持技術商業化落實軍民一體化

冷戰結束后，雖然老布什政府開始逐步減少軍事研發投入的比例，但在政府研發投入中，軍事與民用投入比例仍維持在6∶4左右。1993年，克林頓政府改變了過去重大科研計劃主要以軍用技術為目標的做法，強調軍用、民用技術的緊密結合，在上臺之初即明確提出，要將此比例轉變為5∶5。1993—2001年間，政府與國防相關的研發投入由351.33億美元增長到386.07億美元，其占全國研發總投入的比重由21.2％下降到13.9％，下降達7個百分點；與空間和民用相關的研發投入由253.56億美元增長到了341.63億美元，其占全國研發總投入的比重由15.3％下降到12.3％，基本接近了5∶5這一目標。同時，克林頓政府也采取具體措施加速了軍用技術轉民用和軍民兩用技術的開發。

隨著研究成果的增多，提高產業化率成為必須重點關注的問題。從1995年到2000年，美國政府先后頒布了《國家技術轉讓與促進法》（National Transfer and Advancement Act of 1995）、《聯邦技術轉讓商業化法》（Federal Technology Transfer Act of 1997）、《技術轉讓商業化法》（Technology Transfer Commercialization Act of 2000）等。新的法律法規廢除了被認為妨礙創新的政府管制，為企業技術成果轉化提供有利于創新的環境。

1995-2000年，美國政府也開始更加直接地介入技術轉移活動并促進其商業化進程。克林頓政府將一部分國家實驗室委托民營企業管理，以加速這些實驗成果的轉化速度；同時下力氣抓軍事技術的民用化、商品化，開發軍民兩用技術。《技術再投資計劃》就是主要負責軍事技術轉化的國家科技計劃。

克林頓政府提高技術產業化水平的另一個重要手段是鼓勵風險投資，政府通過政策支持、稅收減免、完善退出機制等方式來激活風險投資。根據VentureOne調查公司數據顯示，美國風險投資行業所募基金從1992年的30億美元上升到2000年的800多億美元。2000年，美國科技成果轉化率已經達到約80％。

5.通過國家制定法規政策保障軍民一體化

美國國會從1990年開始，通過每年度的《國防授權法》和制定《聯邦采辦改革法》等一系列重要法案和政策，鼓勵采辦民用企業的技術和產品，明確提出要逐步建立一個“無縫”的國家科技工業基礎。美國國防部根據國會的法案和政策，先后出臺了《采辦改革：變革的命令》、《兩用技術：一種為獲得經濟上能承受得起的前沿技術的國防戰略》等一系列采辦政策和文件，進一步積極推進軍民融合。

6.實施軍民一體化的科技計劃

隨著美國在《國防轉軌戰略》、《國防科學技術戰略》、《國防工業基礎轉型路線圖》等戰略規劃中對國防工業軍民一體化目標的明確，具體配套的戰略部署及相關實施計劃也相繼出臺。各種軍民一體化的科技計劃以及負責管理這些計劃的機構是落實和實施軍民一體化措施的重要依托。

美國推進軍民一體化的科技計劃主要有：《技術轉移計劃》、《先進概念技術演示計劃》、《兩用科學技術》、《技術再投資計劃》、《利用民用技術節省使用與保障費用倡議》、《國防部制造技術計劃》、《獨立研究與開發計劃》、《北美技術與工業基礎組織計劃》、《技術轉化倡議》、《國防生產法案第三篇計劃》、《小企業創新研究計劃》等。這些計劃主要由國防部負責科學和技術的副部長幫辦、DARPA、DTT、負責先進系統與概念的副部長幫辦等負責，由它們負責和管理軍民融合科技計劃，真正將軍民一體化落到實處。

7.培育開放型產業鏈和軍民一體化的創新主體

在軍民一體化的實施進程中，美國軍民一體化的創新主體基本上是市場導向型的，其運行更多依賴開放和社會化的產業鏈，根據市場的需求導向來開發相應的技術，通過主體合作或者企業并購的方式實現技術和資源的軍民融合。美國基礎研究與預先研究的中堅力量是國家科研院所、非營利機構和高等院校，政府則以巨資來吸引這些創新主體共同開發軍民兩用技術。其中，國家科研院所絕大部分的研究經費與發展經費幾乎都來自于聯邦政府，大多承擔核心基礎科研任務的高等院校也接受來自聯邦政府的研發資助。同時，美國市場中還有很多軍民結合型的私營企業,它們根據市場經濟規律進行運作，利用相同的技術、設備，不僅可以在有軍品需求時生產軍品，而且也可以在有民品需求時生產民品，不斷靈活地調整自身產業鏈結構以適應市場需求。目前，高等院校和某些非營利研究機構的科研活動，也通過與這些企業的密切合作得到了進一步的發展。

三、美國軍民一體化政策對我國的主要啟示

1.立法保障，把軍民一體化作為國家戰略；政策先行，奠定軍民一體化的政策基礎

美國不僅十分重視軍民一體化，將其作為國家戰略，同時也都以“立法形式加以推動”。美國用立法的形式推進作為國家戰略的軍民一體化，可以認為表現在宏觀和微觀兩個方面。宏觀上，美國政府頒布了一系列的“國防白皮書”、“國防戰略”、“國防報告”等，通過對頂層設計的合理規劃和戰略構想，用政策性法規引導軍民一體化的總體發展思路，把國防與民生有機結合起來，特別是軍費開支與國民經濟發展關系，國防工業改革，軍用、民用工業的體制分割等重大問題上，予以宏觀的指導，使整個國家的軍民一體化能夠在國民經濟的發展軌道之內運行，不至于造成資源配置的浪費。微觀上，為了推動軍民一體化的實施，美國國會和國防部層面出臺了一系列法律、法規、計劃、法案等，為軍民融合的實施提供法律支持和保障，如技術融合、技術轉讓機制、國防采辦、經費來源等。如《國防部國內技術轉讓條例》就以立法的形式對發展軍民兩用技術的地位加以確認，強化并保障了軍民融合在國家科技政策和國防科技政策中的核心地位。

2.將國家戰略付諸實施

從毛澤東的“軍民兩用”到鄧小平的“軍民結合、平戰結合、軍品優先、以民養軍”的十六字方針，到江澤民的“軍民結合、寓軍于民、大力協同、自主創新”，再到胡錦濤的“堅持軍民結合、寓軍于民，促進軍民良性互動，協調發展”和習近平的“軍民融合深度發展”，中國政府高度重視軍民融合，成立了國防科工委（局）專門負責國防工業的發展和軍民融合工作。借鑒美國的先進經驗，我國在國家層面高度重視的同時，一方面必須有具體的實施計劃來確保國家方針政策的落實；另一方面要建立軍隊、政府、地方的統一溝通協調機構和跨部門協同機制，保障軍民融合穩步推進。

3.大力發展軍民兩用技術，促進其相互轉化

軍民兩用技術的發展是推進軍民融合的關鍵，是推進軍民融合的中心環節。因此，要從國家戰略的高度出發，加強對我國軍民兩用技術發展的統一領導、統籌規劃、合理分工。成立由有關部門領導組成的軍民兩用技術發展領導小組，作為國家層次的軍民兩用技術發展及其產業化的管理、指導、協調機構，負責統籌規劃、政策制定、協調合作、組織攻關；制定一整套有利于軍民兩用技術產業發展的扶持政策，為軍民兩用技術發展創造良好的政策環境；構成一個資源整合的網絡體系，將技術的需求方和供給方有效連接起來，解決技術轉移中信息不對稱問題。積極引導各類中介機構的發展，為軍民兩用科技成果轉化開辟通道，加強政府、軍方與廠商的溝通與合作；設立軍民兩用技術發展基金，鼓勵和資助研制開發、應用軍民兩用技術，打通軍民兩用技術成果通向產業化的關鍵環節。

4.加強軍民科技資源融合的技術標準建設

國防科研生產領域有一整套嚴格、獨特并且不同于一般產品的質量體系和規范標準，而民營企業也有一套適應于市場的質量體系和規范標準。它們各自遵循自己的標準進行產品設計和生產，嚴重制約著軍民兩用技術的雙向轉移，導致了我國軍民科技資源體系還在某種程度上存在著相互割裂、各自為政及力量分散等不良現狀，嚴重制約著科技資源的有效利用，甚至在某種程度上影響了國家整體實力的提升。因此建立軍民融合的科技資源體系，必須盡快制定統一的軍民兩用技術標準，逐步建立國家標準、軍用標準和行業標準協調互補的標準體系，進而建立軍民融合的國防采辦機制。