“中國例外”的美國衛星出口管制政策分析

·文|中國航天系統科學與工程研究院 謝一涵

“中國例外”的美國衛星出口管制政策分析

·文|中國航天系統科學與工程研究院 謝一涵

2014年5月13日，美國國務院和商務部分別發布對《美國軍品管制清單》（USML）第15類“航天器及相關物項”和《出口管理條例》（EAR）修訂的“階段性終稿”，進一步明確了將部分衛星和相關物項從USML轉移到“商業管制清單”（CCL）的具體細節及相關管理措施。

經調整，美國將大量商業、科學、民用衛星及相關物項從USML轉到CCL中，使這些物項能夠按軍民兩用品進行出口管制，在很大程度上放松了衛星出口管制。但是，在是否向中國出口衛星這一問題上，美國仍然采取了十分嚴厲的禁運措施。

一、清單調整的背景與依據

USML和CCL中，關于衛星物項的修訂是美國衛星出口管制，乃至整個國防出口管制改革的重中之重，經歷了漫長的過程。

1.20世紀90年代末期美國將衛星列入軍品清單

1998年，美國發布《考克斯報告》，認為中國通過發射美制衛星，并以美國航天企業幫助解決發射故障為契機，“竊取”了美國的航天與導彈技術，從而促進了軍力的增長、威脅美國國家安全。隨后美國國會通過《1999財年國防授權法》，要求美國政府將所有衛星都按軍品標準進行嚴格管控，并特別指出，美國總統無權將衛星及其相關物項從軍品清單中撤除。十幾年來，這項嚴厲的衛星出口管制措施對美國商業衛星及其零部件出口造成了十分不利的影響，導致美國商業衛星的市場份額大幅下降，引起了美國產業界的強烈不滿，他們不斷呼吁美國政府放寬商業衛星出口，以提升美國航天產業競爭力。2009年奧巴馬總統啟動了出口管制改革，衛星出口成為改革的難點和焦點。

2.“1248報告”和《2013財年國防授權法》為衛星出口管制改革指明方向

《2010財年國防授權法》第1248節要求美國國防部和國務院就放寬衛星出口提交評估報告（簡稱“1248報告”）。2012年4月，“1248報告”正式發布，美國國防部和國務院提出了衛星出口管制改革的原則性措施和建議，主要包括三部分內容：一是確定了可以從USML中撤除的航天物項的主要范圍，即不含有秘密部件的商業衛星;性能參數低于（劣于）特定閾值的遙感衛星;與這些衛星相關且性能參數低于（劣于）特定閾值的系統、分系統和零部件。其他執行純軍事或情報任務的衛星、具有較高性能參數的遙感衛星，以及專門用于上述衛星的系統、分系統和零部件等應繼續按照軍品進行嚴格管制。二是增加國防部對發射服務進行監督審查的管理權限，即與解決衛星故障和異常問題、提供發射技術和發射服務、進行發射故障分析等有關的技術交流與服務，都需要由國防部進行專門監督和審查。三是明確衛星禁運國，即包括中國在內的武器禁運國以及古巴、伊朗、朝鮮、敘利亞、委內瑞拉等“受關注國家”，要繼續實施最嚴格的出口管制措施。“1248報告”為美國衛星出口管制改革的主要方向定下了基調。

2013年1月2日，《2013財年國防授權法》獲得通過，其中第1261—1267節為衛星出口管制改革奠定了法律基礎。主要內容包括：重新授予美國總統將衛星及其相關物項從軍品清單中撤除的權力，要求將部分衛星及相關物項從USML轉入CCL；禁止衛星及相關物項以直接或間接方式向中國、朝鮮和支持恐怖主義的國家出口、再出口和轉讓。

3.2013年開始發布清單修訂細節

以“1248報告”和《2013財年國防授權法》為指導，美國政府對USML和CCL進行修訂，制定了衛星出口管制改革的具體細節和實際管理措施。2013年5月，美國國務院和商務部分別發布兩份清單的修訂稿，并征求公眾意見，在此基礎上美國政府又對清單修訂稿進行了微調，于2014年5月發布清單修訂的“階段性終稿”。其中，“抗輻射微電子”等管理內容已于6月27日生效，其余內容將在11月10日生效。

二、“階段性終稿”的主要內容

本次發布的EAR主要對USML和CCL進行相應調整，并提出對轉移物項的特殊管控措施。

1.對USML第15類——航天器系統及相關設備的管控物項進行修訂并細化

修訂前的USML第15類將所有衛星及相關物項都列入管控范圍，覆蓋面十分廣泛且表述籠統。修訂后的第15類縮小了對航天器的管轄范圍，逐條列出需要繼續按軍品管理的航天器及其相關設備、部件的具體物項，包括特定閾值的各類航天器、地面設備、軍用GPS接收設備、特定閾值的零部件和配件等。修訂后的清單更具體、更詳細，更便于掌握軍用航天器及其相關設備的管控標準。

2.在CCL中新建“9x515”出口管制分類號，專門管控從USML中轉出的航天器物項

未被列入USML第15類的航天器及其相關物項被轉到CCL，同時在CCL第9類（推進系統、航天運載器及相關設備）中增加4個出口管制分類號，即“9A515、9B515、9D515和9E515”，專門管控被轉出的物項。

其中，9A515管控地面控制系統、抗輻射微電子電路、“航天級”零部件與配件產品；9B515管控用于航天器測試、檢驗和制造的相關設備；9D515管控用于研發、制造、維護、修理航天器的軟件；9E515管控用于研發、制造、維護、修理航天器的相關技術。

3.對轉出USML的航天物項實施專門的管控措施

在CCL中創建新的“9x515”出口管制分類號，有利于美國政府對轉出的航天器物項進行專門管控，結合美國出口管制的國別政策，上述物項的管控措施比CCL原有物項更加嚴格。主要體現在以下幾個方面：

一是在使用“最低含量”規則方面，只要產品中含有“9x515”物項，無論產品由美國或外國生產，如果被出口到美國的武器禁運國，就必須受EAR管控，需要申請出口許可證；如果出口到非武器禁運國，并且所含“9x515”物項的價值不超過產品總價值的25％，則不受EAR管控，否則仍受管控。在“階段性終稿”中，商務部特別強調，出口或再出口到中國的“9x515”物項，其“最低含量”為0，即全部需要申請出口許可證。

二是關于“推定否決”，商務部強調，遵照《2013財年國防授權法》的要求，對于中國、朝鮮以及支持恐怖主義的國家，在審查“9x515”物項出口和再出口許可證時，實行“推定否決”政策，即拒絕通過任何涉及上述國家的“9x515”物項出口許可申請。

三是在使用“許可例外”方面，部分“9x515”物項不能使用“戰略貿易許可授權”（STA）；對于可以使用STA的貿易，中間商除了要按STA要求發表聲明、承諾之外，還必須同意接受美國政府的最終用戶審查。

四是在提交含有“9x515”物項的出口申請和通關時，要填寫附加信息、使用特定標簽，使相關人員能很快識別該項貿易涉及“9x515”物項。

4.將星箭對接及發射故障調查服務界定為國防服務

修訂后的USML指出，國防服務包括提供星箭對接幫助，無論是幫助規劃或是提供現場支持，也無論是衛星或航天器的管轄權、所有權或來源，以及是否使用技術數據都屬于國防服務。國防服務還包括為發射故障調查提供幫助。因此，上述活動同樣受USML的嚴格管控。

三、美國調整衛星出口管制政策的主要思路

擴大衛星出口，鞏固美國航天產業基礎、維護產業安全被認為是美國衛星出口管制改革的最主要動因。但在改革過程中，商業利益并不置于首位。

1.是否符合國家安全利益是改革的首要標準

從15年前商業衛星被列入軍品清單是為了國家安全，到2009年奧巴馬政府決定改革出口管制體系是為了通過擴大美國經濟利益來維護國家安全，在推行出口管制改革的過程中，參與搏弈的各方始終打著國家安全的旗號，國家安全利益優先于商業利益成為必然。因此，衛星出口管制清單的調整不以“是否用于商業”為主要標準，而是根據航天物項與國家安全的關聯度來確定其屬于軍品或是兩用品。正如時任美國國防部長蓋茨所強調：出口管制改革的目的，是放松對一般物項的出口，將有限資源集中于管理那些美國獨有的、影響國家安全的關鍵和敏感物項。

2.衛星出口管制改革“中國例外”的政策早已定型

早在10年前，美國航天產業界就開始醞釀改革過于嚴厲的衛星出口管制，如何處理與中國的衛星貿易，成為衛星出口管制改革需要面對的棘手問題。為此，美國國會在2009—2012年間多次召開出口管制改革聽證會，在中國問題上對奧巴馬政府施加了很大壓力，美國產業界既想擴大與包括中國在內的世界航天貿易，又害怕國會以國家安全為由否決整個衛星出口管制改革。

2009年，美國衛星工業協會主席在美國國會關于衛星出口管制問題聽證會上發表陳述時，以及當年美國眾議院通過的第2410議案中，都提到了要改革衛星出口管制，但明確提出“中國例外”。此后，2012年的“1248報告”和《2013財年國防授權法》不僅沿用了將中國排除在放寬衛星出口的國家之外這一基本思路，而且采取了更為嚴厲的禁運政策，制定了專門針對中國的更為詳細的管控措施。

因此，針對中國的嚴格的衛星出口政策是各方利益長期搏弈的結果，早已成型，在美國“遏制中國軍力增長、維護國家安全”的大背景下，這個基本思路不會改變。

四、美國衛星出口管制改革的影響分析

美國政府調整衛星出口管制政策，將對美國乃至世界航天產業發展產生影響。

1.有助于擴大美國衛星的國際市場，緩解預算下降對航天產業的沖擊

美國政府從總體上放寬了對航天產品的出口管制，使更多的航天高科技產品能夠更便捷地出口到多數國家，憑借其強大的技術實力和國際同盟，美國有可能恢復在國際商業衛星市場上的霸主地位。這對美國在國際上拓展衛星市場、鞏固航天工業基礎，從而緩解預算削減對航天工業的沖擊也具有重要作用。

2.美、歐航天同盟將得到加強

美國現行的衛星出口管制改革，更多地是針對其歐洲盟友，使之向歐洲國家出口更多的航天物項，不僅通過擴大出口帶來經濟效益，還有利于美、歐航天系統之間的互聯、互通，提高雙方軍事航天系統在聯合作戰中的效率。

3.中國在國際航天產業鏈和航天國際合作中處于更加不利的地位

一方面，美國通過極其嚴格的航天出口管制政策對中國航天發展進行直接圍堵。美國航天技術全球領先，其在國際航天產業鏈中占據絕對主導，對中國實施航天產品禁運，意味著基本上將中國排除在國際航天產業鏈之外。另一方面，美國的嚴厲政策勢必對其他國家，尤其是歐洲的對華航天合作造成不利影響。歐洲泰雷茲-阿萊尼亞航天公司已經在美國的強大壓力下，決定不再將含美制零部件的衛星交由中國長征火箭發射。中國航天的國際化之路面臨更加嚴峻的考驗。