如何建立新型再生資源回收利用體系

文 / 周漢城

2006年起，商務部先后在全國開展三批再生資源回收體系建設試點工作，為實現試點城市的規模化、集散市場、回收站和分揀中心的集約化方面做了許多切實可行的積極努力。然而，目前我國回收行業還存在無序回收、分揀的精細化水平低、回收規模化低、稅負重等問題，嚴重制約著再生資源回收行業的發展。如何建立新型再生資源回收利用體系以實現行業的健康、可持續發展，并在新型城鎮化建設中發揮積極的作用，是目前亟需解決的問題。

一、我國再生資源回收行業總體規模

目前，商務部共確定了99個試點單位（包括88個試點城市和11個集散市場），支持建設51550個回收站（點）、341個分揀中心和160多個集散市場。試點城市基本形成了“回收網點→分揀中心→集散市場”的“三位一體”回收體系模式。在試點工作的推動下，我國再生資源回收行業規模逐年擴大。2013年，全國主要品種回收總量1.68億噸，比2012年增長5%；回收總值5856億元，比2012年增長8%。2013年全國回收行業總體規模。

二、我國回收行業存在的主要問題及其產生原因分析

1. 網點建設遭遇“中國式阻力”

商務部開展回收體系試點工作支持建設的51550個回收站（點），陸續遭遇“中國式阻力”，主要表現在：

（1）回收站（點）被社區、城管、物業以不符合城市規劃、影響市容市貌為由陸續拆除。有些試點城市的回收站（點），拆除率達到90%以上，個別地區甚至全部被拆。規范化的回收站（點）一拆除，無序無照的回收游擊隊卷土重來。

（2）回收站（點）被出租牟利。一些地區回收站（點）并沒有由回收公司運營形成回收網絡，而是交給物業公司，由物業公司出租給外地個體回收戶收取租金。國家支持的回收站（點），成為物業公司等相關方面獲取租金（承包費）收益的“物業”。

（3）規范化的流動回收點（三輪車），被物業、城管阻擋在社區之外，而無照經營的個體回收戶在社區自由回收。

這些“中國式阻力”，來源于我國較低的經濟發展水平和國民素質；來源于人們對再生資源的模糊認知；來源于隱藏在陽光背后那些說不清道不明的利益勾連。

2. 無序回收仍占主體，正規企業“吃不飽”

有回收，無網絡，無照、無環保、無組織的無序回收仍占主體，沒有形成以龍頭企業為主體的網絡。收集的廢品，大部分流向環保不達標的小利廢企業和小作坊，規范化企業收不到貨源，出現“吃不飽”現象。這種情況在廢家電行業表現得尤為突出。小企業、小作坊資源利用率低、排放大、污染重，正規的利廢企業資源利用率高、排放小、污染低。由此可見，混亂無序的回收，拉低了行業無害化水平。

3. 分揀環節精細化處理水平低

從總體水平看，分揀中心加工技術水平較低，不能做到精細分選處理、標準低、成份雜。有些打包廠為追逐利益，滲雜滲水，這種情況在廢紙打包行業尤為普遍。它導致一些大型利廢企業，放棄“國廢”，采用國外廢料。

4. 從分揀中心到集散市場的通道出現“短路”

在“三位一體”回收體系模式中，廢品從回收站（點）集中到分揀中心分選打包后，并不送往集散市場，而是直接送到利廢企業。從分揀中心到集散市場的通道出現“短路”。集散市場在“三位一體”回收體系中，處于可有可無的尷尬地位。

5. 集散市場定位偏差，功能缺失

集散市場不能在“三位一體”回收體系模式中起到引領和拉動作用，不能適應再生資源產業化發展的需要。主要存在四個問題：

（1）集散市場產業鏈短，功能單一，僅局限于廢品的集中、交易和分選，沒有“吃廢”功能，功能跟分揀中心重疊。

（2）集散市場缺乏信息、研發、培訓、標準和金融等服務功能，沒有搭建起公共平臺，難以做大做強。

（3）集散市場沒有環保集中處理設施，“三廢”不能有效地收集無害化處理，二次污染的情況比較普遍。

（4）集散市場經營管理不規范，露天堆放，占位經營，粗放拆解，隨意改線，市場低迷時拒交場租、水電費，甚至聚眾起哄，是一種低層次的原始業態。

6. 行業規模化程度較低

行業回收主體多元而且分散，普遍存在“小、散、差”，全行業有回收企業13.7萬家，平均每家年回收量1000多噸。民營回收企業占企業總數的80%，占就業總人數的75%左右，是回收行業的主體，規模化企業的回收量僅占回收總量的10%～20%。

7. 稅收政策抑制回收企業的健康發展

圖1 新型再生資源回收利用體系模式圖

現行稅收政策對回收企業全額征收增值稅，高稅負成為回收企業不可承受之重，回收企業開不起增值稅發票，干脆全部不開票，利廢企業得不到進項抵扣，增加了使用再生資源的成本。這個政策影響全產業鏈，也催生了地下增值稅發票交易市場，國家稅收流失得更加嚴重，這是一個使行業和政府“雙輸”的壞政策。

三、構建新型再生資源回收利用體系

1. 為什么要構建新型回收利用體系

現行政府對再生資源行業實行分段管理體制，商務部門管回收，發展和改革委部門管利用，環境保護部、工業和信息化部等部門管某類具體品種，政出多門，政策協調性差、效果小，甚至互為制約。一條完整的產業鏈，被政府那只“閑不住的手”切割為七零八落的幾大塊。

新型再生資源回收利用體系，可以把回收與利用這兩大板塊融為一體而形成一個互相依存、不可分割的完整產業體系，有助于促進政府政策的整合，促進產業鏈的整合，從而提高產業化水平。

2. 新型再生資源回收利用體系模式

給現行回收體系注入“吃廢”功能，把加工利用體系與回收網絡直接銜接，促進回收與利用二大板塊合二為一，打造以回收網點為基礎，以分揀中心為資源的集中和初加工中心，以產業園區為深加工和高值化利用基地，構成“回收網點→分揀中心→產業園區”的新型再生資源回收利用體系。

在這個體系中，回收網絡是基礎，產業化的著重點在于利用，而產業園區是產業化的重要載體。資源從回收網點到分揀中心進行精細化分選打包，直接流向產業園區進行加工利用。集散市場在這個體系中，僅在某些地區起著補充作用。如圖1所示。

3. 新體系的前端：回收網絡

以龍頭企業為主體，以分揀中心為“綱”，以回收網點為“目”。由龍頭企業根據戰略布局建設專業化的分揀中心，由分揀中心去銜接上游的回收站（點）。龍頭企業按照市場經濟規律整合中小企業和個體經營戶、拾荒人員等多方資源，采取連鎖、特許、加盟等多種方式來建立穩定、高效的回收渠道，形成由龍頭企業統一調配資源，分散回收、統一銷售的回收網絡。

4. 新體系的后端：產業園區

資源由龍頭企業統一調配，從分揀中心直接送到產業園區，阻斷資源流向小利廢企業、小作坊的通道。產業園區著重構造深度加工和高值化利用產業鏈，建設環保集中處理設施和公共支撐平臺，促進產業聚集，提升產業層次。

5. 園區化是再生資源產業化發展的方向

以2012年為例，全國回收企業10多萬家，回收總量1.6億噸，回收總值5413.4億元。但是，僅僅前三批29個“城市礦產”示范基地，2012年的回收量就達2399.6萬噸，占全國回收總量的15%，回收值達1100億元，占全國回收總值的20%。產業園區可以促進資源的規模化、高值化利用，提升產業規模，引領行業升級。它既是行業發展趨勢，也是產業化發展的重要載體。

6. 園區化可以助推新型城鎮化

（1）新型城鎮化并非空中樓閣，需有產業支撐。產業園區通過構造產業鏈，搭建公共平臺而形成企業集群和產業聚集，可以為城鎮化提供產業支持。如湖南汨羅、四川內江、山東臨沂等地的園區，已經成為當地經濟增長極和主導產業。

（2）再生資源是勞動密集型產業，園區可以吸收大量農民轉為產業工人，使農民離土不離鄉，從而解決城鎮化過程中大量農民轉移的問題。再生資源每億元產值可增加就業500～1000人。

（3）產業園區堅持“減量化、資源化和無害化“的原則進行運作，是促進節能減排的綠色引擎，可以為新型城鎮化提供一個低碳、綠色和生態的區域環境。

四、構建新型回收利用體系的幾個環節

1. 回收網點建設：規劃先行，整合為主

社區回收站（點）要列進城市規劃，新建社區預留固定回收站（點）的選址。老舊社區，由龍頭企業對原有的拾荒大軍采取“整合前端、收編隊伍”的方式，形成以龍頭企業為主體的回收網絡，阻斷資源流向小利廢企業和小作坊。

2. 分揀中心建設：專業化和現代化

支持龍頭企業建設符合環保要求的分揀中心，采用現代化分揀處理設備，開展技術升級改造，提高分揀加工技術裝備水平，實現分揀處理的精細化、標準化。

3. 改造升級集散市場

選擇一批具有規模優勢和區域輻射作用的集散市場，參照“城市礦產”示范基地“七化”標準，改造升級為擁有深度加工和高值化利用產業鏈，有“三廢”集中處理設施，有平臺支撐的產業園區。集散市場的改造升級要著重打造幾個功能：

（1）要與區域回收網絡和分揀中心直接銜接，實現資源大規模集聚，為下游筑好基礎。

（2）要有“吃廢”和“變廢為寶”的功能，構造深度加工、高值化利用和廢料回用等環節的耦合銜接。

（3）要建設信息、研發、標準、培訓、物流倉儲、環境監控、金融服務等服務功能，搭建公共支撐平臺，促進園區做大做強。

（4）要有“三廢”集中處理設施，防止二次污染。

（5）要有產、學、研聯合研發機制，打造共性關鍵技術開發能力和引進、消化、吸收國外先進技術的能力，成為行業科技創新基地。

（6）要探索差異化的商業模式，摒棄回收→集散→交易的“老物回”模式，引領行業升級。

此外，通過整頓小利廢企業小作坊的方式來規范產業園區的規范化生產經營，也是是構建新型再生資源回收利用體系的重要措施。

五、管理體制與政策

1. 實行“小政府”管理體制。改變現行多個部門對行業分段管理的體制，由一個部門主管，環保部門配合，以提高政策協調性和管理效率，促進回收和利用整合。

2. 完善再生資源法律法規體系。通過立法，給再生資源產品合法地位，強制生產企業按照適當比例使用再生料，用法律手段引導企業和消費者使用再生資源產品，并對那些回收率低、環境污染大、市場機制難以驅動的產品進行強制回收。

3. 完善回收行業稅收政策。建議對全國回收行業統一實行增值稅先征后退80%的優惠政策，激活全產業鏈，使回收公司開得起增值稅發票，使利廢企業用得起再生資源。